Am 28.April 2017 organisierte das KU Leuven-Forschungsinstitut für Arbeit und Gesellschaft (HIVA) eine Konferenz zum Thema “Arbeitnehmerentsendung – quo vadis?” für und in Zusammenarbeit mit den Europäischen Zentrum für Arbeiterfragen (EZA) und mit der Unterstützung der Europäischen Union durch. Trotz der hitzigen Debatte über die negativen Auswirkungen der Intra-EU-Entsendung, wurden das Ausmaß, das Profil und di Auswirkung des Phänomens bis jetzt noch nicht im Detail erfasst. Eine informiertere und nuanciertere Debatte über die Vor- und Nachteile der Intra-EU-Entsendung ist erforderlich. Als Beitrag zu dieser Debatte lag der Schwerpunkt der Konferenz in der Erlangung einer besseren Sicht und eines besseren Verständnisses über das wahre Ausmaß der Intra-EU-Entsendung und Maßnahmen zur Bekämpfung von Sozialdumping und –Betrug. Es war das erste Mal, dass wirtschaftliche, politische und rechtliche Gesichtspunkte zusammengebracht wurden.
Was ist die Intra-EU-Entsendung?
Ein Mitarbeiter kann von seinem Arbeitgeber in einen anderen Mitgliedstaat entsendet werden, um dort für einen bestimmten Zeitraum zu arbeiten. Dies wird Intra-EU-Entsendung genannt. Auch Selbstständige können sich selbst entsenden. Die entsandte Person unterliegt für einen Zeitraum von bis zu 24 Monaten dem Sozialversicherungssystem des Herkunftsmitgliedstaats. Dieser Grundsatz wird in den EU-Rechtsvorschriften über die Koordinierung der sozialen Sicherheit festgelegt (Verordnung (EG) Nr. 883/2004). Darüber hinaus sollte ein "harter Kern" der im aufnehmenden Mitgliedsstaat festgelegten Beschäftigungsbedingungen einschließlich der Mindestlöhne eingehalten werden. Diese Bestimmungen werden in der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern (Richtlinie 96/71 / EG) festgelegt. Es ist wichtig zu beachten, dass die selbständigen Erwerbstätigen nicht unter diese Richtlinie fallen.
Messung der Größe der Intra-EU-Entsendung
Haupterkenntnisse
Eines der Hauptprobleme eines wahren Verständnisses der Intra-EU-Entsendung ist das Fehlen von angemessenen Daten. Seit einiger Zeit lautete das Mantra "keine Statistik, keine Probleme". Allerdings wächst die Notwendigkeit nach mehr und besseren Statistiken. Der statistische Nachweis ist für eine gute Wirkungsanalyse unerlässlich. Fakten sind erforderlich, um eine Debatte zu führen, die Auswirkungen von Politiken zu bewerten und die EU-Vorschriften zu überarbeiten.
Daten, die auf europäischer Ebene durch den so genannten "PD A1-Fragebogen"[1] gesammelt wurden, geben einen Hinweis auf den Strom der entsandten Arbeitnehmer unter sendenden und empfangenden Mitgliedstaaten, über die Entsendung in einem bestimmten Tätigkeitsbereich, usw. Eine weitere Konsolidierung der Datenerhebung auf EU-Ebene ist erforderlich. Trotz der Tatsache, dass die Datenerhebung auf EU-Ebene ausreift, ist sie noch unvollständig (in Bezug auf die erhobenen Daten sowie zusätzlichen Indikatoren, die definiert werden könnten).
Die Daten über die Entsendung offenbaren wesentliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und den Tätigkeitsbereichen. Obwohl die Entsendung ein marginales Phänomen innerhalb der allgemeinen Beschäftigung ist (d.h. sie stellt 0,4% der Gesamtbeschäftigung in der EU dar), stellt sie einen beträchtlichen Teil der Beschäftigung in bestimmten Mitgliedstaaten und in bestimmten Tätigkeitsbereichen dar (z.B. Bau, Verkehr, Fleischindustrie). So beläuft sich die Anzahl der entsandten Arbeitnehmer auf bis zu 30% der Gesamtbeschäftigung im belgischen Bausektor.
Darüber hinaus ist es sinnvoll, die Ergebnisse der Erhebung von Daten auf EU-Ebene mit den bestehenden nationalen Registrierungsinstrumenten zu vergleichen. Zum Beispiel, "LIMOSA" und "GOTOT-IN" in Belgien, "Déclaration préalable de détachement" in Frankreich, "Communication de détachement de salariés" in Luxemburg, die "Notificatieplicht" in den Niederlanden, die "Meldepflicht" (Mitteilung an die Zentrale Koordinationsstelle 'ZKO') in Österreich und die "RUT" in Dänemark. Diese nationalen Zahlen zeigen eine höhere Anzahl von Entsendungen / entsandten Arbeitnehmern und damit auch eine höhere Auswirkung auf die Aufnahme der Mitgliedstaaten und insbesondere auf den Bausektor. In Bezug auf die Berichterstattung der Mitgliedstaaten kann der von der "Direction Générale du travail" veröffentlichte Jahresbericht über die nationalen Daten für Frankreich als "gute Praxis" angesehen werden.[2]
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, Bestimmungen vorzusehen, die die Einhaltung der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern (Richtlinie 96/71/EG) in ihrer nationalen Gesetzgebung bis spätestens Mitte 2016 gewährleisten. Diese Bestimmungen wurden in der Durchführungsrichtlinie (Richtlinie 2014/67/EU) festgelegt. Die Umsetzung und anschließende Überwachung der Durchsetzungsrichtlinie stellt eine willkommene Gelegenheit dar, die quantitative Dateninfrastruktur im Hinblick auf die Entsendung zu verbessern. Vor allem die Bestimmung von Artikel 9 der Durchsetzungsrichtlinie, die die Anwendung von Verwaltungsanforderungen und Kontrollmaßnahmen festlegt und eine Reihe von a priori legitimen Maßnahmen aufführt, eröffnet in dieser Hinsicht Möglichkeiten. Die Anmeldepflicht, die die Mitgliedstaaten den eingehenden Dienstleistern auferlegen können, hat das Potenzial, eine Fülle von Informationen über die Entsendungsströme, Dauer, Aktivitäten usw. zu eröffnen.
Auf EU-Ebene wurden in den vergangenen Jahren einige neue Fragen in den PD A1-Fragebogen aufgenommen. Im Moment sind jedoch nur Daten über die Anzahl der gemäß Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 erteilten PDs A1 aus einer empfangenden Perspektive verfügbar. Dies ist eine Unterschätzung der Gesamtanzahl der eingegangenen PDs A1, da auch die PDs A1, die für andere Tätigkeiten, wie z.B. eine Tätigkeit, der in zwei oder mehr Mitgliedstaaten gemäß Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 nachgegangen wird, ausgestellt wurden, berücksichtigt werden sollte. Teilnehmer der Konferenz stimmten darin überein, dass es in Zukunft möglich sein könnte, eine neue Variable in den PD A1-Fragebogen aufzunehmen, der die Gesamtanzahl der von dem berichtenden Mitgliedstaat erhaltenen PDs A1 erhebt.
Vor allem eine detaillierte Schätzung der durchschnittlichen Entsendungsperiode ist für die Bewertung des tatsächlichen Arbeitsvolumens, das durch die Entsendung repräsentiert wird, von entscheidender Bedeutung. Dies könnte auch für die Steuerverwaltung nützlich sein, wenn die Personen länger als 183 Tage im Jahr als entsandte Arbeitnehmer arbeiten, da die entsandten Arbeitnehmer die Einkommenssteuern im Gast-Mitgliedsstaat ab diesem Zeitraum zahlen werden.
Die Motive und die Auswirkung der Intra-EU-Entsendung
Haupterkenntnisse
Was macht bestimmte Mitgliedstaaten und Tätigkeitsbereiche für ausländische Arbeitgeber, die ihre Dienstleistungen über die Entsendung erbringen, so anziehen, oder ist es das Gegenteil; ist die Entsendung mehr bedarfsgesteuert. Es können eine Reihe von Push- und Pull-Faktoren aufgeführt werden. Aus der Sicht der empfangenden Seite könnten die Arbeitskosten (in Bezug auf die Höhe der Löhne und Sozialversicherungsbeiträge), der Mangel an Arbeitnehmern und die Nachfrage nach mehr Arbeitsflexibilität mögliche Gründe sein. Aus der Sicht der entsendenden Seite sind höhere Gewinne und Löhne sowohl für Arbeitgeber als auch für ihre entsandten Arbeitnehmer sowie Unterschiede in den Beschäftigungsmöglichkeiten zwischen den entsendenden und empfangenden Mitgliedstaaten mögliche Gründe.
Unterschiede in den Arbeitskosten zwischen den Mitgliedstaaten werden häufig als Hauptgrund für die Nutzung der Entsendung angesehen. Auf der Grundlage der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern (Richtlinie 96/71 / EG) müssen die im Aufnahmemitgliedstaat geltenden Beschäftigungsbedingungen von ausländischen Arbeitgebern eingehalten werden, die ihre Dienstleistungen über die Intra-EU-Entsendung vergeben. Allerdings werden diese (Mindest-) Löhne in den meisten Fällen im Vergleich zu den durchschnittlichen Löhnen, die die lokalen Arbeiter verdienen, niedriger sein. Infolgedessen weist die bestehende Richtlinie eine eingebaute strukturelle Lohnlücke zwischen entsendeten und lokalen Arbeitnehmern auf. Darüber hinaus ist der entsandte Arbeitnehmer (und sein Arbeitgeber) von der Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge im Gastmitgliedstaat für einen Entsendungszeitraum von höchstens 24 Monaten befreit. Daher unterliegt die entsandte Person nicht dem Sozialversicherungssystem des Gastmitgliedstaats, sondern dem des Ursprungsmitgliedstaates. Dies bedeutet auch, dass er/sie die Sozialversicherungsbeiträge im Herkunftsmitgliedstaat bezahlt. Gastmitgliedstaaten, die durch einen Steuerkeil gekennzeichnet sind (d.h. der Unterschied zwischen den Lohnkosten für den Arbeitgeber und dem Nettolohn des Arbeitnehmers), der höher ist als im Herkunftsmitgliedstaat, wird im Falle einer Intra-EU-Entsendung zu Nachteilen bei den Steuern und beim Wettbewerb in diesem Sektor führen. Allerdings stellen die Arbeitskosten nur einen Aspekt dar, der den Wettbewerbsvorteil oder den Nachteil der inländischen und ausländischen Unternehmen bestimmen wird. Andere Aspekte sind Unterschiede in den Körperschaftssteuern sowie Unterschiede in den Kenntnissen und Fähigkeiten, über die die Unternehmen und ihre Arbeitnehmer verfügen.
Inwieweit die Arbeitsverlagerung durch die Intra-EU-Entsendung ein echtes Risiko darstellt, kann diskutiert werden. Die Tatsache, dass die Intra-EU-Entsendung weniger als 1% der Gesamtbeschäftigung in den Mitgliedstaaten ausmacht, macht es höchst fragwürdig, ob die Arbeitsverlagerung für die Aufnahmemitgliedstaaten eine wirkliche Bedrohung darstellt. Auch weil die Erbringung von Dienstleistungen durch die Entsendung nur vorübergehend erfolgt. Allerdings könnten Hausangestellte, die in arbeitsintensiven Sektoren tätig sind, wie der Bausektor, die Fleischindustrie und der Verkehrssektor, als sensibel für die Auswirkungen der Verlagerung betrachtet werden. Die Tatsache, dass arbeitsintensive Sektoren auch preissensibel sind Ergebnisse, führt sogar zu einem noch größeren Druck auf den Arbeitsmarkt. Nichtsdestotrotz ist die Verlagerung von formaler Inlandsarbeit durch nicht angemeldete Erwerbstätigkeit wahrscheinlich viel höher als bei der Entsendung. Aber die Verlagerung durch Entsendung wird natürlich vor allem durch die vorhandenen Statistiken viel sichtbarer.
Die jüngsten Zahlen für Belgien zeigen ein Bild eines dualen Arbeitgebermarktes im Bausektor, in dem große belgische Auftragnehmer von der Nutzung der Entsendung einerseits durch ihre Gewinne und den Betriebsüberschuss profitieren, während belgische Subunternehmer (kleinere KMU) auf dem Markt außen vor bleiben. Darüber hinaus sind trotz der deutlichen Zunahme der Zahl der entsandten Arbeitnehmer in absoluten Zahlen und der Verschiebungseffekte in einigen Mitgliedstaaten der Umsatz und die Wertschöpfung der örtlichen Baufirmen in den "wichtigsten" Aufnahmemitgliedstaaten ebenfalls gestiegen wie auch die gesammelten Sozialversicherungsbeiträge, vor allem beeinflusst durch die positive Entwicklung der Investitionen beim Bau.
Schließlich sollte die Entsendung nicht nur als ein Problem betrachtet werden. Sie hat auch ihre Vorteile. Es kann im Falle einer höheren Arbeitsnachfrage gegenüber der Versorgung als Ergänzung zu den Arbeitsplätzen der angesehen werden, die von heimischen Arbeitskräften ausgeführt werden (d.h. Arbeitskräftemangel). Aus einer Perspektive der Entsendung könnte die Entsendung ein nützliches Instrument sein, um Handel, Beschäftigung und höhere Haushaltseinkommen zu steigern.
Motive und Auswirkungen der Entsendung: Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Die Reihenfolge der Bedeutung der Push- und Pull-Faktoren der Intra-EU-Entsendung ist eine Forschungsfrage an sich, die weiter untersucht werden sollte. Wird die Entsendung in erster Linie wegen der Arbeitskosten genutzt oder ist es auch ein Weg, um die Arbeitsflexibilität oder eine Nachfrage nach verfügbaren Arbeitnehmern zu erhöhen, oder spielen gar andere Gründe eventuell eine Rolle? In jedem Fall sollte anerkannt werden, dass die Nutzung der Entsendung auch häufig eine Nachfrage von Auftragnehmern im Gastmitgliedstaat voraussetzt.
Maßnahmen zur Bekämpfung von Sozialdumping und -Betrug
Haupterkenntnisse
Es sollte eine klare Differenzierung zwischen den Begriffen Sozialdumping und Sozialbetrug erfolgen. Der Begriff Dumping sowie das Sozialdumping beziehen sich ursprünglich auf den Abbau oder die Untergrabung der Regeln, aber nicht auf deren Umgehung. Der Begriff ist seitdem "verunreinigt", indem er er auch für den Sozialbetrug verwendet wird. Es ist sinnvoll, zwischen den beiden Begriffen zu unterscheiden. Die jüngste Durchsetzungsrichtlinie, die bis Mitte 2016 in nationales Recht umgesetzt werden musste, könnte ein nützliches Instrument zur Bekämpfung des Sozialbetrugs durch Entsendung sein. Die Debatte über das Sozialdumping durch die Entsendung bezieht sich auf die Anwendung der Verordnung (EC) Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern (Richtlinie 96/71 / EG) und deren mögliche Reform.
Die Tatsache, dass die Lohn- und Sozialversicherungsbeiträge aufgrund einer "zu weichen EU-Koordination" zu einem Sozialdumping führen könnten, könnte auch auf nationaler Ebene gelöst werden. Zum Beispiel führte Frankreich einige (unverhältnismäßige) Maßnahmen durch die "Loi Macron"[3] und die "Molière-Klausel"[4] ein. Die belgischen Interessenvertreter des Bausektors (2015) und des Verkehrssektor (im Jahr 2016) haben einen Plan für einen "fairen Wettbewerb" beschlossen. Darüber hinaus könnten Unterschiede in der Steuerbindung zwischen dem Senden und Empfangen von Mitgliedstaaten der entsandten Arbeitnehmer zu dem Schluss führen, dass die Lösung eines potenziellen Wettbewerbsnachteils darin bestehe, die Sozialversicherungsbeiträge zu senken. Diese Verringerung könnte im Vergleich zu ausländischen Arbeitgebern zu einer besseren Wettbewerbsposition führen, zugleich aber auch zu einem Rennen nach unten bzw. zu einem "Tarifkrieg" führen, oder man könnte es sogar als ein von der Regierung organisiertes Sozialdumping bezeichnet werden, das ein Risiko für die Sozialfonds darstellt.
Maßnahmen zur Bekämpfung von Sozialdumping und Betrug: Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Die Sozialpartner spielen bei der Vermeidung einer weiteren Segregation und der Aufklärung der entsandten Mitarbeiter über ihre sozialen Rechte und Pflichten eine große Rolle. Darüber hinaus sollte der soziale Dialog auf fester, sektoraler, nationaler und europäischer Ebene mögliche Risiken von Sozialdumping, sozialem Betrug und Arbeitsverlagerung vermeiden und bekämpfen.
Die Gesetzgebung auf allen Ebenen sollte konsistent, anwendbar, weniger komplex und besser umsetzbar sein, um diejenigen Unternehmen zu bekämpfen, die die Entsendung als Mittel des unlauteren Wettbewerbs nutzen. Es ist eine lebenswichtige Bedingung die Vorteile der Entsendung zu wahren und die Minderheit zu bekämpfen, die das Spiel schmutzig spielt.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen: Die Auswirkungen der innergemeinschaftlichen Entsendung auf den Güterverkehr auf der Straße sind immer noch ein Schwachpunkt.
Der multidisziplinäre Ansatz der Konferenz, der wirtschaftliche, politische und rechtliche Gesichtspunkte zusammenbringt, hat sich durch die bessere Sicht und das Verständnis für die wahre Größe und die Auswirkungen der Entsendung innerhalb der EU bewährt. Darüber hinaus wurde deutlich, dass die Validierung der auf europäischer und nationaler Ebene gesammelten Daten über die Entsendung sowie die breite Verbreitung von Fachleuten und Praktikern in naher Zukunft eine Priorität haben sollte.
Im Hinblick auf den Güterverkehr auf der Straße zeigen die Zahlen eine wichtige Arbeitsverlagerung gegenüber den "neuen" Mitgliedstaaten. Diese Mitgliedstaaten haben einen beträchtlichen Teil des internationalen Güterverkehrs übernommen, was für den nationalen Verkehr weniger der Fall ist. Allerdings sind einige nationale Verkehrsmärkte in erheblichem Masse einer "Kabotage" (d.h. Situationen, in denen ein ausländischer LKW nationale Lieferungen im Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats unmittelbar nach einer internationalen Reise aus einem anderen Mitgliedstaat oder aus einem Land außerhalb der EU ausführt) ausgesetzt. Die Kabotage-Durchdringungsrate (d.h. der Anteil des Kabotageverkehrs am gesamten nationalen Verkehr, wobei der gesamte nationale Verkehr die Summe des nationalen Verkehrs (für den gewerblichen Straßengüterverkehr) und des Kabotageverkehrs ist) ist ein interessanter Indikator, um das Risiko der Verlagerung von heimischen Arbeitern zu messen. Die Kabotage-Durchdringungsrate für gewerbliche Straßengütertransporte für die EU-28 machten im Jahr 2015 3,1% aus. Belgien (10%), Österreich (7,6%), Frankreich (7,1%) und Luxemburg (7,1%). Diese Länder sind die am stärksten durchdrungenen Mitgliedstaaten. Es ist noch offen, ob diese Ergebnisse durch eine erhöhte Anzahl von entsandten Beschäftigten im Transportsektor erklärt werden können.
Vorträge von den Rechtsexperten und Interessenvertretern auf der Konferenz verdeutlichten, dass aufgrund der sehr mobilen Art der Arbeit im Straßentransportsektor die Umsetzung der Richtlinie zur Entsendung von Arbeitern besondere rechtliche Fragen und Schwierigkeiten aufwirft. Darüber hinaus ist nicht immer klar, welche Lkw-Fahrer als Arbeitnehmer angesehen werden sollen. Dies macht es sehr schwierig, die Anzahl der gebuchten Lkw-Fahrer mengenmäßig zu erfassen. Es zeigt sich, dass es notwendig ist, die Anwendung der Entsendungsregeln auf die Besonderheiten des Straßenverkehrssektors durch die Straßenverkehrsvorschriften anzupassen. Die Seminarteilnehmer kamen zu dem Schluss, dass ein Folge-Seminar über die Intra-Entsendung mit einem exklusiven Fokus auf den Verkehrssektor sehr nützlich wäre, um die verfügbaren Zahlen sowie den gesetzlichen Rahmen zu erörtern.
Einen Monat nach unserer Konferenz wurde ein Vorschlag der Europäischen Kommission vorgelegt, um eine Reihe von europäischen Bestimmungen zu ändern, die auch wichtige Auswirkungen auf die Entsendung von Arbeitnehmern haben (vgl. Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 2006/22/EC hinsichtlich der Durchsetzungsanforderungen und zur Festlegung spezifischer Vorschriften für die Richtlinie 96/71/EC und der Richtlinie 2014/67/EU für die Entsendung von Fahrern im Straßentransportsektor). Für den internationalen Transport schlägt die Europäische Kommission vor, dass Fahrer als entsandte Arbeitnehmer gelten, wenn sie mindestens 3 Tage in einem bestimmten Kalendermonat im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbringen. Alle Kabotagemaßnahmen gelten als Entsendung von Arbeitnehmern ab dem 1. Tag, unabhängig von ihrer Dauer. Im Hinblick auf die Kabotage erlauben die geltenden EU-Vorschriften 3 Kabotagemaßnahmen innerhalb von 7 Tagen nach der internationalen Lieferung. Der Vorschlag der Kommission schlägt innerhalb von 5 Tagen nach der internationalen Lieferung eine unbegrenzte Kabotage vor. Die Tatsache, dass die Europäische Kommission diesen Vorschlag gestartet hat, bestätigt unsere Überzeugung, dass ein Follow-up-Seminar durchaus seine Vorteile haben würde.
[1]Das Portable Document (PD) A1 ist eine förmliche Erklärung über die geltenden Gesetze zur sozialen Sicherheit.
[2]http://travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/prestations_de_services_internationales_2015_-_valide.pdf
[3]Dieses Gesetz betrifft die Anwendung des französischen Mindestlohns auf den Verkehrssektor und gilt auch für die Kabotage und alle internationalen Transportvorgänge (Transit ausgeschlossen). Es legt strenge Vollstreckungs- und Verwaltungsanforderungen fest, einschließlich der Verpflichtung einen Vertreter auf französischem Hoheitsgebiet einzusetzen, der für die Aufbewahrung der Arbeitsunterlagen und die Lohnzettel des entsandten Arbeitnehmers zum Zwecke der Kontrollen für 18 Monate nach dem Datum der letzten Entsendungssituation verantwortlich ist. Das Gesetz trat am 1. Juli 2016 in Kraft.
[4]Vor kurzem haben einige französische Regionen und Städte eine Klausel eingeführt, nach der Arbeiter auf öffentlich finanzierten Baustellen in der Lage sein müssen, Französisch zu sprechen. Es ist bekannt als die Molière-Klausel und verlangt von den Mitarbeitern, Französisch zu verstehen und zu sprechen, damit sie die Regeln für die Sicherheit am Arbeitsplatz erlernen können.