Der Gesetzgebungsprozess zur Änderung des haushaltspolitischen Rahmens der EU hat begonnen. Nach der Veröffentlichung des Kommissionsvorschlags am 26. April arbeiten die Gesetzgeber im Rat und im Parlament nun daran, bis zum Jahresende eine Einigung zu erzielen. Mark Dawson, Professor für EU-Recht an der Hertie School of Governance in Berlin, gehört zu den wenigen Rechtswissenschaftlern, die sich an diesen Diskurs wagen, der überwiegend von Wirtschaftswissenschaftlern geführt wird. Wir haben mit ihm über die Rolle des juristischen Fachwissens in WWU-Angelegenheiten und die Folgen des Ausschlusses von Juristen aus dieser Debatte diskutiert.
Professor Dawson, Sie haben einen Bericht über die laufende Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts verfasst und sind damit einer der wenigen Rechtswissenschaftler, die sich mit diesem Thema befassen. Warum schweigen Ihre juristischen Fachkollegen so sehr zu diesem Thema?
Rechtswissenschaftler konzentrieren sich in der Regel auf die Bereiche, in denen es mehr Vorschriften und mehr Rechtsprechung gibt. Wenn es um die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) geht, finden Sie beispielsweise viele wissenschaftliche Artikel über das Mandat der EZB. Dies hängt damit zusammen, dass die Verträge das Mandat der EZB legalisieren und somit gerichtlich festschreiben. Es spiegelt auch die umfangreiche Rechtsprechung wider, die aus der gerichtlichen Auseinandersetzung zwischen dem Gerichtshof der EU und dem deutschen Grundgesetz resultiert. Andererseits gibt es bezüglich haushaltpolitischer Themen viel weniger: Die Vertragsbestimmungen sind sehr vage und es gibt keine Rechtsprechung. Daher sind wir nur eine kleine Gruppe von Gelehrten, die daran arbeiten.
Also, im akademischen Bereich, sind Sie etwas isoliert. Aber in den EU-Institutionen, wo sind die Rechtsexperten?
Rechtsexperten haben einen großen Einfluss auf die Entscheidungsfindung in der EU, aber das ist in diesem Bereich wahrscheinlich weniger der Fall. Wenn Sie sich zum Beispiel die Generaldirektion Justiz und Verbraucher der Kommission ansehen, werden Sie viele Juristen finden. In den Generaldirektionen, die für die Aushandlung von Fiskalregeln verantwortlich sind, haben sie jedoch diesen Hintergrund nicht und sind daher weniger empfänglich für und haben weniger Verständnis für eine bestimmte Anzahl von (rechtlichen) Fragen.
Das bringt uns zum Kernthema dieser Diskussion. Sie sagen, dass wenn Rechtswissenschaftler eine Reform wie die aktuelle untersuchen, sie sich mit einem Fragenkatalog befassen, der sich von dem unterscheidet, den Ökonomen behandeln. Welche Fragen sind das?
Bei der Auseinandersetzung mit einer Reform wie der des EU-Haushaltsrahmens würden Rechtswissenschaftler typischerweise analysieren, ob die neuen Regeln mit einigen der allgemeinen Prinzipien übereinstimmen, die der Rechtsordnung der EU zugrunde liegen. Eines davon ist das demokratische Prinzip, und man könnte argumentieren, dass dieses Prinzip durch den aktuellen Vorschlag untergraben wird, da er die nationalen parlamentarischen Rechenschaftspflichtprozesse schwächt, ohne auf EU-Ebene zu kompensieren. Eine weitere Frage betrifft die Gleichheit der Mitgliedstaaten. Mit dieser neuen Reform werden Fiskalregeln bilateral zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission ausgehandelt. Das ist ein Problem, weil mächtigere Mitgliedstaaten mehr Einfluss haben werden als schwächere. Eine dritte Frage, die Rechtswissenschaftler untersuchen werden, ist, ob diese neuen Regeln die allgemeinen Vertragsziele widerspiegeln. Die Verträge haben nicht nur ein Ziel der Preisstabilität, sondern beinhalten auch soziale und ökologische Ziele. Eine rechtliche Analyse dieser Reform würde daher prüfen, ob es ein angemessenes Gleichgewicht zwischen diesen Zielen gibt. Diese drei Elemente sind fest in den Verträgen verankert und meine Argumentation ist, dass sie in dem neuen Reformpaket nicht ausreichend berücksichtigt werden.
Fürchten Sie, dass all diese Fragen aus der Debatte über die reformierten EU-Fiskalregeln ausgeschlossen werden könnten, wenn Rechtsexperten ihre Stimme nicht erheben?
Ich weiß das nicht als empirische Tatsache, aber schauen Sie sich an, wie das Europäische Semester in den letzten zehn Jahren funktioniert hat. Glauben Sie wirklich, dass es gute, nachhaltige soziale und ökologische Ergebnisse gebracht hat? Jetzt versuchen die meisten der vorgesehenen Änderungen und Ergänzungen zu diesem neuen Reformpaket, die Bedenken der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, dass die Fiskalregeln nicht streng genug sind. Sie verbessern nicht die demokratische Legitimität des Mechanismus. Und die Art und Weise, wie die Diskussion sich entwickelt, zeigt ein Ungleichgewicht der Stimmen. Es gibt viele Stimmen, die die wirtschaftliche Perspektive widerspiegeln und nicht viele Stimmen auf der anderen Seite. Denken Sie an die Expertise, die in die Erstellung von politischen Vorschlägen in diesem Bereich einfließt. Institutionen erstellen oft Berichte im Laufe des politischen Entscheidungsprozesses. Wen fragen sie? Das beeinflusst die Art von Informationen, die die Europaabgeordneten hören, die Diskussionen im Rat usw...
Welche unterschiedlichen Rollen sollten Juristen und Ökonomen in dieser Debatte spielen?
Juristen neigen dazu zu denken, dass sie "primus inter pares" sind. Sie sind diejenigen, die die Regeln verstehen. Die Wahrheit ist jedoch, dass die WWU-Kapitel der Verträge den Institutionen viel Ermessensspielraum geben, sogar um ihr Mandat zu definieren. Es ist also nicht so, dass Juristen den Rahmen setzen und Ökonomen dann ihre Arbeit innerhalb dieses Rahmens entwickeln. Es ist eher ein gemeinsam bestimmter Rahmen. Juristen müssen die Grenzen der Regeln diskutieren und sie müssen diskutieren, wie die WWU-Regeln mit anderen Regeln in den Verträgen und der Rechtsprechung des Gerichts interagieren. Dennoch wird wirtschaftliche Expertise benötigt, um zu verstehen, wie diese Regeln tatsächlich funktionieren können, wie sie umgesetzt werden können... Ich sehe keine hierarchische Beziehung, sondern eine kollaborative zwischen den beiden Disziplinen.
Wohin gehen wir von hier aus?
Das kurzfristige Ziel für die Gewerkschaftsbewegung, zum Beispiel, ist es, Druck auszuüben, um das Paket zu ändern. Langfristig müssen wir jedoch versuchen, die Art und Weise zu ändern, wie die Politikgestaltung in diesem Bereich funktioniert; den Typ der Stimme ändern, der am politischen Entscheidungsprozess beteiligt ist, damit am Ende bessere, ausgewogenere politische Ergebnisse erzielt werden können. Soziale Stimmen kommen zu spät ins Spiel, sie sollten früher ins Gespräch kommen. Sie müssen die Ideen produzieren. Das ist Teil einer langfristigen Strategie.
Professor Dawson, wir danken Ihnen sehr für diese Diskussion.
(Interview durchgeführt und bearbeitet von Sergio De la Parra)