Es gibt Politikbereiche, in denen das Handeln der EU besonders sichtbar ist, da nur die Europäische Union die Zuständigkeit hat, diese zu regeln. Wenn die Europäische Zentralbank die Zinssätze anhebt, werden Hypothekenrückzahlungen und Unternehmenskredite fast sofort teurer. Ebenso kann ein Handelsabkommen, das die Europäische Kommission mit Washington oder Peking aushandelt, über Nacht Zölle auf Tausende von Produkten abschaffen, was es europäischen Unternehmen erleichtert zu exportieren und es für Verbraucher billiger macht, importierte Waren zu kaufen.
Anders verhält es sich in der Sozialpolitik. Hier teilt sich die EU die Zuständigkeiten mit den Mitgliedstaaten und kann nationale Maßnahmen in der Regel nur unterstützen oder ergänzen. Jede Initiative in diesem Bereich muss daher unter Berücksichtigung dieser rechtlichen Rahmenbedingungen bewertet werden.
Aus diesem Grund sollte die kürzlich von der Kommission vorgestellte Strategie zur „Beseitigung der Armut in der EU bis 2050“ mit einer gewissen Vorsicht betrachtet werden. Wenn es um die Bekämpfung der Armut geht, liegen die wirksamsten politischen Instrumente nach wie vor in den Händen der nationalen Regierungen. Sie gestalten Beschäftigung und Wirtschaftswachstum durch Fiskalpolitik und öffentliche Investitionen; sie finanzieren Sozialschutzsysteme und legen Höhe und Umfang der Sozialleistungen fest; sie regulieren die Arbeitsmärkte und die Rahmenbedingungen für die Lohnfindung, um nur einige der ihnen zur Verfügung stehenden Hebel zu nennen.
Ohne den Einfluss des aktuellen politischen Kontexts zu leugnen – der einen starken Schwerpunkt auf Wettbewerbsfähigkeit, Vereinfachung, Verteidigung und Sicherheit legt –, helfen diese rechtlichen Zwänge zu erklären, warum die allererste EU-Strategie zur Armutsbekämpfung nur sehr wenige verbindliche Rechtsvorschriften enthält und sich in erster Linie auf Empfehlungen, politische Koordinierung und den Austausch bewährter Verfahren stützt.
Die Strategie ruht auf drei großen Säulen.
Die erste konzentriert sich auf die Bekämpfung von Armut über den gesamten Lebenszyklus hinweg. Sie umfasst Maßnahmen zur Verringerung der Kinderarmut durch eine gestärkte Europäische Kindergarantie, zur Unterstützung schutzbedürftiger junger Menschen durch eine bessere Verknüpfung zwischen der Kindergarantie und der Jugendgarantie, zur Förderung der Arbeitsmarktaktivierung und hochwertiger Arbeitsplätze für Menschen im erwerbsfähigen Alter, zur Bekämpfung der Erwerbsarmut, zur Verbesserung der Inanspruchnahme von Mindesteinkommensregelungen sowie zur Verhinderung von Altersarmut durch angemessenere Renten- und Pflegepolitik.
Die zweite Säule befasst sich mit den strukturellen Faktoren, die die Armut verschärfen. Sie erkennt an, dass Diskriminierung, steigende Wohnkosten, Energiearmut, Ernährungsunsicherheit und Schwierigkeiten beim Zugang zu hochwertigen öffentlichen Dienstleistungen Menschen in Armut gefangen halten können, selbst wenn eine Beschäftigung vorliegt. Aufbauend auf dem Europäischen Plan für bezahlbaren Wohnraum hat die Kommission eine Empfehlung des Rates zur Bekämpfung der Ausgrenzung im Wohnungswesen vorgeschlagen und kündigt weitere Initiativen zum integrierten Zugang zu sozialen Dienstleistungen, Langzeitpflege und Verbraucherschutz an.
Die dritte Säule betrifft Governance, Finanzierung und Überwachung. Die Kommission fordert alle Mitgliedstaaten auf, umfassende Strategien zur Armutsbekämpfung zu verabschieden, nationale Koordinatoren für Armutsbekämpfung zu benennen und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Regierungsebenen zu stärken. Sie schlägt zudem neue Indikatoren vor, um Armut wirksamer zu überwachen, und strebt eine stärkere Einbeziehung von in Armut lebenden Menschen in die Politikgestaltung an.
Ob diese Initiativen zur Verringerung der Armut beitragen werden, bleibt abzuwarten. Die Herausforderung ist beträchtlich, da derzeit etwa jeder fünfte Europäer von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht ist, darunter fast jedes vierte Kind. Die EU hat sich verpflichtet, bis 2030 mindestens 15 Millionen Menschen, darunter fünf Millionen Kinder, aus der Armut zu befreien, doch die Fortschritte waren bislang begrenzt. Die Kommission räumt daher ein, dass weitaus entschlossenere und besser koordinierte Maßnahmen erforderlich sein werden, um sowohl das Ziel für 2030 als auch das längerfristige Ziel der Beseitigung der Armut bis 2050 zu erreichen.
Die Frage der Finanzierung ist unumgänglich. Obwohl die Strategie selbst nur wenige verbindliche Verpflichtungen enthält, würden mehrere ihrer Empfehlungen – wie die Stärkung der frühkindlichen Betreuung und die Investitionen in die Langzeitpflege – erhebliche öffentliche Ausgaben erfordern, sollten sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Diese Vorschläge kommen jedoch zu einer Zeit, in der von vielen Regierungen erwartet wird, dass sie ihre Haushaltsdefizite abbauen und die Staatsverschuldung gemäß den reformierten Haushaltsregeln der EU auf einen nachhaltigen Kurs bringen.
Das gleiche Dilemma stellt sich auf EU-Ebene.
Die Verhandlungen über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (2028–2034) spiegeln den wachsenden Druck wider, mehr Mittel für Prioritäten wie Wettbewerbsfähigkeit, Verteidigung und Sicherheit bereitzustellen, wodurch nur begrenzter Spielraum für zusätzliche Sozialausgaben bleibt. Anstatt erhebliche neue Finanzmittel vorzuschlagen, setzt die Strategie zur Armutsbekämpfung daher weitgehend darauf, die Mitgliedstaaten zu ermutigen, bestehende Instrumente besser zu nutzen und, soweit möglich, EU-Mittel für Maßnahmen zur Armutsbekämpfung umzuschichten.
Zivilgesellschaftliche Organisationen haben die Verabschiedung der Strategie begrüßt, bezweifeln jedoch, dass sie weit genug geht. Das Europäische Netzwerk zur Armutsbekämpfung (EAPN) bezeichnet die Initiative als historischen politischen Schritt, argumentiert jedoch, dass es ihr an verbindlichen Verpflichtungen, angemessener Finanzierung und einem klaren Weg zur Beseitigung der Armut mangele, und warnt vor einer Kluft zwischen den sozialen Ambitionen der Kommission und ihren übergeordneten Prioritäten in den Bereichen Wettbewerbsfähigkeit und Verteidigung. In ähnlicher Weise begrüßt die Koalition zur EU-Strategie zur Armutsbekämpfung – in der wichtige europäische Organisationen wie Eurochild, Caritas Europa, FEANTSA und andere zusammengeschlossen sind – die Strategie, argumentiert jedoch, dass sie ohne stärkere finanzielle Unterstützung und größere Kohärenz zwischen den EU-Politiken Gefahr läuft, eher ein begrenztes Instrumentarium als eine transformative Agenda zur Armutsbekämpfung zu bleiben.