Économistes, juristes et règles budgétaires européennes: Un dialogue avec le Professeur Mark Dawson

Le processus législatif visant à modifier le cadre budgétaire de l'UE a commencé. Suite à la publication de la proposition de la Commission le 26 avril, les législateurs du Conseil et du Parlement travaillent désormais à conclure un accord d'ici la fin de l'année. Mark Dawson, professeur de droit de l'UE à la Hertie School of Governance à Berlin, fait partie des rares juristes qui se sont aventurés sur ce terrain, un domaine principalement exploré par les économistes. Nous avons discuté avec lui du rôle de l'expertise juridique dans les affaires de l'UEM et des conséquences de la mise à l'écart des juristes de ce débat.

Professeur Dawson, ayant rédigé un rapport sur l’actuelle réforme du Pacte de stabilité et de croissance, vous êtes l'un des rares juristes à aborder cette question. Pourquoi vos collègues sont-ils si silencieux à ce sujet ?

Les juristes ont tendance à se concentrer sur les domaines où il y a plus de règles et où il y a plus de jurisprudence. En ce qui concerne l'Union économique et monétaire (UEM), vous trouverez de nombreux articles académiques sur le mandat de la BCE, par exemple. Cela est lié au fait que les traités légalisent, et donc judiciarisaient, le mandat de la BCE. Cela reflète également la grande quantité de jurisprudence résultant du conflit judiciaire entre la Cour de justice de l'UE et la Cour constitutionnelle allemande. D'autre part, en ce qui concerne les sujets budgétaires, il y en a beaucoup moins : les dispositions des traités sont très vagues et il n'y a pas de jurisprudence. Ainsi, nous ne sommes qu'un petit groupe de chercheurs à travailler sur cela.

Donc, dans le monde académique, vous êtes quelque peu isolé. Mais dans les institutions de l'UE, où sont les experts juridiques ?

Les experts juridiques ont une grande influence sur la prise de décision au sein de l'UE, mais cela est probablement moins vrai dans ce domaine. Si vous regardez la DG Justice et Consommateurs de la Commission, par exemple, vous trouverez de nombreux juristes. Dans les DG responsables de la négociation des règles budgétaires, en revanche, ils n'ont pas ce bagage académique et sont donc moins réceptifs et ont moins de compréhension pour un certain nombre de questions (juridiques).

Cela nous amène à la question centrale de cette discussion. Vous dites que lorsque les juristes examinent une réforme comme celle en cours, ils se penchent sur un ensemble de questions différentes de celles abordées par les économistes. Quelles sont donc ces questions?

Lorsqu'ils traitent d'une réforme comme celle du cadre budgétaire de l'UE, les juristes analysent généralement si les nouvelles règles sont conformes à certains des principes généraux qui sous-tendent l'ordre juridique de l'UE. L'un d'eux est le principe démocratique, et on pourrait affirmer que ce principe est compromis par la proposition actuelle car elle affaiblit les processus nationaux de responsabilité parlementaire sans compensation au niveau de l'UE. Une autre question concerne l'égalité des États membres. Avec cette nouvelle réforme, les règles budgétaires sont négociées bilatéralement entre les États membres et la Commission. C'est un problème car les États membres les plus puissants auront plus de levier que les plus faibles. Une troisième question que les juristes exploreront est de savoir si ces nouvelles règles reflètent les objectifs globaux des traités. Les traités ont non seulement un objectif de stabilité des prix, mais incluent également des objectifs sociaux et environnementaux. Une analyse juridique de cette réforme examinerait donc s'il existe un équilibre adéquat entre ces objectifs. Ces trois éléments sont fortement ancrés dans les traités et à mon avis ils ne sont pas suffisamment intégrés dans le nouveau paquet de réformes.

Craignez-vous que toutes ces questions puissent être exclues du débat sur les règles budgétaires réformées de l'UE si les experts juridiques ne font pas entendre leur voix?

Je n’en ai pas la preuve empirique, mais regardez comment le semestre européen a fonctionné ces dix dernières années. Pensez-vous vraiment qu'il a produit des résultats sociaux et environnementaux durables et positifs ? Or, la plupart des changements et amendements envisagés pour ce nouveau paquet de réformes tentent de répondre aux préoccupations des États membres selon lesquelles les règles budgétaires ne sont pas assez strictes. Ils n'améliorent pas la légitimité démocratique du mécanisme. Et la manière dont la discussion se développe reflète un déséquilibre des voix. Il y a beaucoup de voix qui reflètent la perspective économique et peu de voix de l'autre côté. Pensez à l'expertise qui entre dans la production de propositions politiques dans ce domaine. Les institutions produisent souvent des rapports au cours du processus de formulation des politiques. À qui posent-elles des questions? Cela influence le type d'information que les députés européens entendent, les discussions au Conseil, etc...

Quels rôles distincts les juristes et les économistes devraient-ils jouer dans ce débat?

Les juristes ont tendance à penser qu'ils sont "primus inter pares". Ce sont eux qui comprennent les règles. La vérité, cependant, est que les chapitres de l'UEM des traités donnent beaucoup de discrétion aux institutions, même pour définir leur mandat. Ce n'est donc pas comme si les juristes fixaient le cadre et les économistes développaient ensuite leur travail dans ce cadre. C'est plutôt un cadre codéterminé. Les juristes doivent discuter des limites des règles et ils doivent discuter de la manière dont les règles de l'UEM interagissent avec d'autres règles dans les traités et la jurisprudence de la Cour. Néanmoins, l’expertise économique est nécessaire pour comprendre comment ces règles peuvent réellement fonctionner, comment elles peuvent être mises en œuvre... Je ne vois pas de relation hiérarchique mais plutôt une collaboration entre les deux disciplines.

Et maintenant, quelles sont les prochaines étapes ?

L'objectif à court terme pour le mouvement syndical est, par exemple, de faire pression pour changer le paquet. À long terme, cependant, nous devons essayer de changer la manière dont la formulation des politiques fonctionne dans ce domaine ; changer le type de voix impliquées dans le processus de formulation des politiques afin de produire de meilleurs résultats politiques, plus équilibrés à la fin. Les voix sociales arrivent trop tard dans le jeu, elles devraient entrer plus tôt dans la conversation. Elles doivent produire les idées. Cela, c’est une stratégie à long terme.

Professeur Dawson, merci beaucoup pour cet entretien.

(Interview réalisée et éditée par Sergio De la Parra)