Le 2 avril, 2017, l’Institut de recherche pour le travail et la société de l’UC de Louvain (HIVA) a organisé une conférence sur le détachement intracommunautaire intitulée « Détachement des travailleurs – quo vadis ? » pour et en collaboration avec le Centre européen pour les travailleurs (EZA) et avec le soutien de l’Union européenne. Malgré le débat animé sur les conséquences négatives du détachement intracommunautaire, la dimension, le profil et l’impact du phénomène n’ont pas encore été décrits en détail.
Un débat plus informé et nuancé sur les avantages et les inconvénients du détachement intracommunautaire est nécessaire. En contribuant à ce débat, l’objectif de la conférence était d’obtenir une meilleure vision et une meilleure compréhension de la dimension réelle et de l’impact du détachement intracommunautaire et des actions visant à lutter contre le dumping social et la fraude. C’était la première fois que les points de vue économiques, politiques et juridiques étaient réunis.
Qu’est-ce que le détachement intracommunautaire ?
Un travailleur peut être envoyé dans un autre État membre par son employeur pour y travailler pendant une certaine période de temps. C’est ce qu’on appelle le détachement intracommunautaire. Les travailleurs indépendants peuvent également se détacher eux-mêmes. La personne détachée reste soumise au système de sécurité sociale de l‘État membre d’origine pour une période maximale de deux ans. Ce principe est établi dans la législation de l’UE sur la coordination de la sécurité sociale (règlement CE n 883/2004). En outre, le « noyau dur » des termes et des conditions d’emploi, y compris les salaires minimum, énoncés dans l’État membre d’accueil devraient être respectés. Ces dispositions sont définies dans la Directive sur le détachement des travailleurs (Directive 96/71/CE). Il est important de noter que les travailleurs indépendants détachés ne sont pas couverts par la Directive.
Mesurer la dimension du détachement intracommunautaire
Principaux résultats
Pour mieux comprendre vraiment l’un des principaux problèmes concernant le détachement intracommunautaire, c’est l’absence de données adéquates. Depuis quelque temps, le mantra n’a « ni statistiques ni problèmes ».Cependant, le besoin de plus de statistiques et de meilleures statistiques augmente. La preuve statistique est essentielle pour une bonne analyse d’impact. Les faits sont nécessaires pour tenir un débat, pour évaluer l’impact des politiques et pour réviser les règles de l’UE.
Les données recueillies au niveau européen par le fameux « questionnaire PD A1 »[1] donnent une indication sur le flux de travailleurs détachés parmi les États membres qui envoient et reçoivent des travailleurs détachés, le détachement dans un secteur d’activité spécifique etc. Mais une consolidation améliorée de la collecte des données est nécessaire au niveau européen. Bien que la collecte des données ait atteint sa maturité au niveau européen, elle est encore incomplète (en termes de données collectées ainsi que d’indicateurs supplémentaires qui pourraient être définis).
Les données sur le détachement révèlent des différences substantielles entre les États membres et les secteurs d’activité. Bien que le détachement soit un phénomène marginal dans l’emploi général (c’est-à-dire, il représente 0,4 % de l’emploi total dans l’UE), il représente une part substantielle de l’emploi dans certains États membres et dans certains secteurs d’activité (par ex. la construction, le transport, l’industrie de la viande). Par exemple, le nombre de travailleurs représente jusqu’à 30 % de l’emploi total dans le secteur de la construction belge.
En outre, il est utile de comparer les résultats de la collecte des données au niveau de l’UE aux outils d’enregistrement nationaux existants. Par exemple, « LIMOSA » et « GOTOT-IN » en Belgique, la « Déclaration préalable de détachement » en France, la « Communication de détachement de salariés » au Luxembourg, la « ‘Notificatieplicht » aux Pays-Bas, la « Meldepflicht » (« la notification au Bureau central de coordination ») en Autriche et le « RUT » au Danemark. Ces chiffres nationaux montrent un nombre plus élevé de détachements/travailleurs détachés, ayant par conséquent un impact plus important sur les États membres recevant, et en particulier dans le secteur de la construction. En ce qui concerne les rapports des États membres, le rapport publié par la « Direction Générale du Travail » sur les données nationales pour la France peut être considéré comme une « bonne pratique ».[2]
Conclusions et recommandations
Les États membres devraient intégrer les dispositions qui garantissent le respect de la Directive sur le détachement des travailleurs (Directive 96/71/CE) dans leur législation nationale d’ici mi-2016 au plus tard. Ces dispositions ont été établies dans la directive sur l’application de la loi (Directive 2014/67/UE). La transposition et la surveillance ultérieure de la Directive sur l’application de la loi constituent l’occasion opportune d’améliorer l’infrastructure quantitative des données en matière de détachement. En particulier, l’article 9 de la Directive sur l’application de la loi qui définit l’utilisation des exigences administratives et des mesures de contrôle et la liste d’une série de mesures légitimes à priori, ouvrent des possibilités à cet égard. L’obligation de déclaration que les États membres peuvent imposer aux fournisseurs de services entrants peut révéler de nombreuses informations sur les flux de détachement, la durée, les activités etc.
Au niveau de l’UE, au cours des dernières années, certaines nouvelles questions ont été incluses dans le questionnaire PD A1. Toutefois, pour le moment, seules les données sur le nombre de PD A1 délivrées conformément à l’article 12 du règlement (CE), n° 883/2004, sont disponibles en ce qui concerne la réception, il s’agit d’une sous-estimation du nombre total de PD A1 reçus et des PD A1 délivrés pour d’autres activités telles qu’une activité poursuivie dans deux ou plusieurs États membres conformément à l’article 13 du règlement (CE) n° 883/2004 qui devraient être pris en compte. Les participants à la conférence ont convenu qu’à l’avenir, il pourrait être utile d’inclure une nouvelle variable dans le questionnaire PD A1 qui recueille le nombre total de PD A1 reçus par l’État membre déclarant.
C’est surtout une estimation détaillée de la période moyenne de détachement qui a une importance vitale pour mesurer le volume réel de travail représenté par le détachement. Cela pourrait être également utile pour l’administration fiscale si les personnes séjournent plus de cent quatre-vingt-trois jours par an, travaillant comme travailleurs détachés, puisque ceux-ci paieront des impôts sur leur revenu personnel dans l’État membre d’accueil à partir de cette période.
Les motifs et l’impact du détachement intracommunautaire
Résultats principaux
Qu’est-ce qui rend certains États membres et certains secteurs d’activités si attrayants pour les employeurs étrangers qui sous-traitent leurs services via le détachement ? Ou est-ce le contraire ; le détachement est-il plus demandé ? Un certain nombre de facteurs de poussée et d’attraction peut être établi. Du point de vue de la réception, les raisons possibles pourraient être les coûts de main-d’œuvre (en termes de niveau salarial et de cotisations de sécurité sociale), la pénurie de travailleurs et la demande de plus de flexibilité du travail. Du point de vue de l’envoi, les bénéfices et les salaires plus élevés à la fois pour les employeurs et leurs travailleurs détachés ainsi que les différences dans les possibilités d’emploi entre les États membres d’envoi et de réception sont des raisons possibles.
Les différences de coûts de main-d’œuvre entre les États membres sont souvent considérées comme la raison principale du recours au détachement. Sur la base de la Directive sur le détachement des travailleurs (Directive 96/71/CE), un noyau de termes et de conditions d’emploi qui s’applique dans l’État membre d’accueil doit être respecté par les travailleurs étrangers qui souscrivent leurs services via le détachement intracommunautaire, Cependant, ces salaires (minimum) seront dans la plupart des cas inferieurs comparés au salaire moyen perçu par les travailleurs nationaux. En conséquence, la Directive existante comporte un écart salarial structurel entre les travailleurs détachés et les travailleurs locaux.
De plus, le travailleur détaché (et son employeur) sont exonérés du versement des cotisations de sécurité sociale dans l’État membre d’accueil durant la période de détachement de deux ans maximum. Par conséquent, la personne détachée n’est pas soumise au système de sécurité sociale de l’État membre d’accueil, mais à celui de l’État membre d’origine. Cela signifie également qu’elle paie des cotisations de sécurité sociale dans l’État membre d’origine. Les États membres d’accueil sont caractérisés par le coin fiscal (c’est-à-dire la différence entre le coût salarial pour l’employeur et le salaire net pour le travailleur) qui est plus élevé que dans l’État membre d’origine et qui aura un désavantage fiscal et concurrentiel dans ce domaine dans le cas du détachement intracommunautaire. Toutefois, les coûts de main-d’œuvre ne constituent qu’un aspect qui déterminera l’avantage ou le désavantage concurrentiel des entreprises nationales et étrangères. Les autres aspects sont les différences dans les impôts des entreprises ainsi que les différences dans les connaissances et les compétences possédés par les entreprises et leurs travailleurs.
Dans quelle mesure, la suppression d’emplois via le détachement intracommunautaire est un risque réel discutable. Le fait que le détachement intracommunautaire représente moins de 1 % de l’emploi total dans les États membres rend hautement discutable si la suppression d’emplois est une menace réelle pour les États membres d’accueil. Aussi parce que la fourniture de services via le détachement n’est que temporaire. Toutefois, les travailleurs nationaux employés dans les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre tels que le secteur de la construction, de l’industrie de la viande et du transport, pourraient être considérés comme sensibles aux effets de suppression. Le fait que les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre soit aussi sensible aux prix résulte même de la pression supplémentaire sur les coûts de main-d’œuvre. Néanmoins, la suppression d’emplois nationaux formels via le travail non déclaré est probablement plus élevée que via le détachement. Mais la suppression via le détachement est évidemment beaucoup plus visible dans les statistiques disponibles.
Les chiffres récents pour la Belgique révèlent l’image d’un marché à double employeur dans le secteur de la construction, dans lequel les grands entrepreneurs belges bénéficient d’une part du recours au détachement à travers leurs bénéfices et leur excédent d’exploitation, alors que les sous-traitants belges (voir les PME plus petites) voient leurs enchères couvertes sur le marché de l’autre. En outre, en dépit de l’augmentation significative du nombre de travailleurs détachés en termes absolus et des effets de la suppression d’emplois dans certains États membres, le chiffre d’affaires et la valeur ajoutée des entreprises de construction locales dans les « principaux » États membres ont encore augmenté ainsi que les contributions à la sécurité sociale collectées, influencés par l’évolution positive des Investissements dans la construction.
Finalement, le détachement ne devrait pas seulement être considéré comme problématique. Il a aussi des avantages. Il peut être considéré comme complément aux emplois réalisés par les travailleurs nationaux si la demande de main-d’œuvre est plus élevée que l’offre (c’est-à-dire en cas de pénurie de main-d’œuvre). Du point de vue de l’envoi, le détachement pourrait être un instrument pour accroitre le commerce, l’emploi et le revenu familial plus élevé.
Motifs et impact du détachement : conclusions et recommandations
L’ordre d’importance des facteurs de poussée et d’attraction du détachement intracommunautaire est une question de recherche en soi qui devrait être examinée de manière plus approfondie. Le détachement est-il vraiment utilisé tout d’abord en raison du coût du travail ou est-ce une manière d’accroitre la flexibilité du travail ou une demande de travailleurs disponibles, ou d’autre raisons jouent-elles peut-être un rôle ? En tout cas, on devrait reconnaître que le recours au détachement implique aussi souvent la demande provenant d’entrepreneurs situés dans l’État membre d’accueil.
Actions pour lutter contre le dumping social et la fraude
Principaux résultats
Une différentiation claire devrait être faite entre les termes de « dumping social » et de « fraude sociale ». Le terme de dumping ainsi que le dumping social mentionnaient à l’origine le démantèlement ou le renversement des règles, mais il ne les évitait pas. Le terme a été contaminé depuis en l’utilisant pour se référer également à la fraude sociale. Il est logique de différencier entre les deux termes. La Directive récente sur l’application de la loi qui devait être transposée dans la législation nationale d’ici la mi-2016 pourrait être un outil utile dans la lutte contre la fraude sociale via le détachement. Le débat sur le dumping social via le détachement se rapporte à l’application du règlement (CE), n° 883/2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et la Directive sur le détachement des travailleurs (Directive 96/71/CE) et leur réforme éventuelle.
Le fait que les différences dans les salaires et les cotisations de sécurité sociale puissent conduire à un dumping social résultant d’une « coordination trop souple de l’UE » pourrait également être résolu au niveau national. Par exemple, la France a introduit certaines mesures (disproportionnées) par la « ‘Loi Macron »[3] et la « clause Molière »[4]. Les acteurs belges du secteur de la construction (en 2015) et le secteur des transports (en 2016) ont conclu un plan de « concurrence loyale ». En outre, les différences dans le coin fiscal entre les États membres envoyant et recevant des travailleurs détachés pourraient aboutir à la conclusion que la solution au désavantage concurrentiel potentiel réside dans la réduction des cotisations de sécurité sociale. Cette réduction pourrait mener à une meilleure position concurrentielle par rapport aux employeurs étrangers, mais en même temps, elle pourrait également mener à une course vers le bas/« guerre tarifaire », on pourrait même la considérer comme dumping social organisé par le Gouvernement et posant un risque pour le financement de la sécurité sociale.
Actions pour lutter contre le dumping social et la fraude : conclusions et recommandations
Les partenaires sociaux ont un rôle majeur à jouer pour éviter toute ségrégation et pour informer les travailleurs détachés de leurs droits et obligations sociaux. En outre, le dialogue social au niveau des entreprises, sectoriel, national et européen devrait éviter de s’attaquer aux risques possibles de dumping social, de fraude sociale et de suppression d’emplois.
La législation à tous les niveaux devrait être plus cohérente, applicable, moins complexe et plus exécutoire pour lutter contre les entreprises qui utilisent le détachement comme moyen de concurrence déloyale. C’est une condition essentielle pour continuer à bénéficier des avantages que le détachement a à offrir et pour lutter contre la minorité qui joue salement le jeu.
Conclusions et recommandations générales : l’impact du détachement intracommunautaire sur le transport des marchandises par route reste encore au point mort.
L’approche multidisciplinaire de la conférence, qui rassemble les points de vue économiques, politiques et juridiques, a prouvé sa valeur ajoutée en obtenant une meilleure vision et une meilleure compréhension de la dimension réelle et de l’impact du détachement intracommunautaire. En outre, il est devenu clair que la validation des données sur le détachement recueillies à la fois au niveau européen et national ainsi que sa large diffusion aux experts et aux praticiens devrait devenir une priorité dans un proche avenir.
En ce qui concerne le transport de marchandises par route, les chiffres indiquent une réaffectation importante des emplois vers les « nouveaux » États membres. Ces États membres ont repris une partie importante du transport international de marchandises, ce qui n’est pas le cas pour les transports nationaux. Cependant, certains marchés de transport nationaux sont confrontés de manière significative au « cabotage » (c’est-à-dire à des situations où un camion étranger effectue des livraisons nationales sur le territoire d’un État membre de l’UE, juste après un voyage international à partir d’un autre État membre ou d’un pays en dehors de l’UE). Le taux de pénétration du cabotage (c’est-à-dire la part du transport de cabotage transport dans le transport national total, où le transport national total est la somme des transports nationaux (pour le compte d’autrui et le transport par cabotage) est un indicateur intéressant pour mesurer le risque de suppression des travailleurs nationaux. Le taux de pénétration du cabotage dans le transport pour le compte d’autrui pour l’UE-28 s’élevait à 3,1 % en 2015. En Belgique (10 %), en Autriche (7,6 %), en France (7,1 %) et au Luxembourg (7,1 %). Ces pays sont les États membres les plus pénétrés. On ne sait pas encore si ces résultats s’expliquent par le nombre accru de travailleurs détachés employés dans le secteur des transports.
Les présentations des experts juridiques et des parties prenantes à la conférence ont permis de préciser qu’en raison de la nature très mobile du travail dans le secteur du transport routier, la mise en œuvre de la Directive sur le détachement des travailleurs soulevait des questions et des difficultés juridiques particulières. En outre, il n’est pas toujours clair quels camionneurs devraient être considérés comme travailleurs détachés. Il est très difficile de quantifier le nombre de camionneurs détachés. Cela montre que l’on doit clairement ajuster l’application des règles de détachement aux spécificités du secteur du transport routier via la législation. Les participants au séminaire ont conclu qu’un séminaire de suivi sur le détachement intracommunautaire, en mettant l’accent exclusif sur le secteur des transports, serait utile pour discuter plus en détail des chiffres disponibles ainsi que du cadre législatif.
Un mois après notre conférence, une proposition de la Commission européenne a été présentée pour modifier un certain nombre de dispositions européennes qui ont également des implications importantes sur le détachement des travailleurs (voir Proposition de modification de la Directive 2006/22/CE en ce qui concerne les exigences d’application et la définition des règles spécifiques relatives à la Directive 96/71/CE et à la Directive 2014/67/CE pour l’UE concernant le détachement des conducteurs dans le secteur du transport routier). Pour le transport international, la Commission Européenne propose que les conducteurs soient considérés comme des conducteurs détachés s’ils passent au moins trois jours dans un mois civil donné sur le territoire d’un État membre. Toutes les opérations de cabotage seront considérées comme détachement des travailleurs à partir du premier jour, quelle que soit leur durée. En ce qui concerne le cabotage, les règles actuelles de l’UE permettent trois opérations de cabotage dans les sept jours suivant la livraison internationale. La proposition de la Commission propose des opérations de cabotage illimitées dans les cinq jours suivant la livraison internationale. Le fait que la Commission européen ait lancé cette proposition confirme notre conviction qu’un séminaire de suivi aurait ses mérites.
[1] Le document portable (PD) A1 est une déclaration formelle de la législation applicable en matière de sécurité sociale.
[2]http://travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/prestations_de_services_internationales_2015_-_valide.pdf
[3]Cette loi concerne l’application du salaire minimum français au secteur des transports et s’applique aussi au cabotage et à toutes les opérations de transport internationales (transit exclu). Elle détermine l’application stricte de la loi et les exigences administratives, incluant l’obligation d’établir un représentant sur le territoire français, responsable de la sauvegarde des enregistrements de la main-d’œuvre et des listes de paiement des travailleurs détachés à des fins de contrôle durant les dix-huit mois suivant la date de la dernière situation de détachement. La loi est entrée en vigueur le 1er juillet 2016.
[4]Récemment, certaines régions et villes françaises ont introduit une clause sous laquelle les travailleurs sur les sites de construction créés doivent être capables de parler français. On sait que la clause Molière clause exige que les travailleurs parlent et comprennent le français, de manière à ce qu’ils puissent apprendre les règles de sécurité sur le lieu de travail.