El 28 de abril de 2017, el Centro de Investigación para el Trabajo y la Sociedad KU Leuven (HIVA) organizó una conferencia sobre el desplazamiento intracomunitario con el título “Los trabajadores desplazados – ¿quo vadis?” con la colaboración con el Centro Europeo para los Asuntos de los Trabajadores (EZA) y con el apoyo de la Unión Europea. Pese al intenso debate sobre las consecuencias negativas del desplazamiento intracomunitario, todavía no se ha determinado en detalle el tamaño, el perfil y el impacto del fenómeno. Es necesario un debate más informado y matizado sobre las ventajas y desventajas del desplazamiento intracomunitario. Para contribuir a este debate, el foco de la conferencia se centró en la obtención de una visión y entendimiento mejores del tamaño real y del impacto del desplazamiento intracomunitario y en las acciones para luchar contra el dumping social y el fraude. Fue la primera vez que se pusieron en común los puntos de vista económicos, políticos y legales.
¿Qué es el desplazamiento intracomunitario?
Un trabajador puede ser enviado por su empresario a otro Estado miembro para trabajar allí durante un determinado periodo de tiempo. Esto se denomina desplazamiento intracomunitario. Además las personas autoempleadas se pueden desplazar por sí mismas. La persona desplazada sigue sujeta al sistema de seguridad social del Estado Miembro de origen por un periodo de hasta 24 meses. Este principio se establece en la legislación europea sobre coordinación de seguridad social (Reglamento (CE) N.º 883/2004). Además se debería respetar un “núcleo principal” de términos y condiciones, incluyendo salarios mínimos establecidos en el Estado Miembro anfitrión. Estas disposiciones están definidas en la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores (Directiva 96/71/CE). Es importante señalar que las personas autoempleadas no están cubiertas por la Directiva.
Medición del tamaño del desplazamiento intracomunitario
Principales hallazgos
Uno de los principales problemas para entender en profundidad el desplazamiento intracomunitario, es la ausencia de datos adecuados. Durante bastante tiempo el mantra ha sido “sin estadísticas no hay problemas”. En cualquier caso está aumentando la necesidad de más y mejores estadísticas. La evidencia estadística es esencial para un buen análisis del impacto. Los hechos son necesarios para mantener el debate, para evaluar el impacto de las políticas y para revisar la regulación de la UE.
Los datos recopilados a nivel europeo por el llamado “Cuestionario PD A1”[1] proporcionan una indicación del flujo de trabajadores desplazados entre los Estados Miembro que envían y los que reciben, del desplazamiento en un sector específico de actividad, etc. Sin embargo es necesario una consolidación futura de la recopilación de datos a nivel de la UE. A pesar del hecho de que la recopilación de datos a nivel de la UE está creciendo hasta alcanzar su madurez, todavía está incompleta (en términos de datos recopilados así como de indicadores adicionales que se podrían definir).
Los datos sobre el desplazamiento revelan diferencias sustanciales entre los Estados Miembro y los sectores de actividad. Aunque el desplazamiento es un fenómeno marginal en el empleo general (es decir, representa el 0,4 % del empleo total en la UE), representa una parte importante del empleo en determinados Estados Miembro y en determinados sectores de actividad (p.ej. construcción, transporte, industria cárnica). Por ejemplo, el número de trabajadores desplazados asciende al 30 % del empleo total en el sector de la construcción belga.
Además, es útil comparar los resultados de la recopilación de datos a nivel de la UE con las herramientas de registro nacionales existentes. Por ejemplo, “LIMOSA” y “GOTOT-IN” en Bélgica, “Déclaration préalable de détachement” en Francia, “Communication de détachement de salariés” en Luxemburgo, la “Notificatieplicht” en los Países Bajos, la “Meldepflicht” (Notificación de la Oficina Central de Coordinación “ZKO”) en Austria y el “RUT” en Dinamarca. Las cifras nacionales demuestran un elevado número de desplazamientos/trabajadores desplazados y como resultado también un impacto mayor en los Estados Miembro receptores, y especialmente en el sector de la construcción. En términos de los informes de los Estados Miembro, el informe anual publicado por la “Direction Générale du Travail” sobre datos nacionales para Francia se puede considerar como una “buena práctica”.[2]
Conclusiones y recomendaciones
Los Estados Miembro han sido requeridos para incorporar disposiciones que salvaguarden el cumplimiento con la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores (Directiva 96/71/CE) en su legislación nacional hacia mediados de 2016 como tarde. La transposición y la supervisión subsiguiente de la Directiva de aplicación constituyen una oportunidad propicia para mejorar la infraestructura de datos cuantitativos en relación con el desplazamiento. En concreto, la disposición del Artículo 9 de la Directiva de aplicación, encuadrando el uso de los requisitos administrativos y las medidas de control, y un listado de la serie de medidas legítimas a priori, abre posibilidades en este sentido. La obligación de declaración que los Estados Miembro pueden imponer tras recibir a los proveedores de servicios, tiene el potencial de abrir una fuente de información sobre flujos de desplazamiento, duración, actividades, etc.
A nivel de la UE, durante los últimos años, se han incluido nuevas preguntas en el cuestionario PD A1. En cualquier caso, por el momento solo están disponibles desde una perspectiva de receptor datos sobre el número de PD A1 emitidos de acuerdo con el Artículo 12 del Reglamento (CE) N.º 883/2004, es decir se debería considerar una infravaloración del número total de PD A1 recibidos para otras actividades tales como una actividad perseguida en dos o más Estados Miembro de acuerdo con el Artículo 13 del Reglamento (CE) N.º 883/2004. Los participantes de la conferencia estuvieron de acuerdo en que en el futuro podría ser útil incluir una nueva variable en el cuestionario PD A1 que recopile el número total de PD A1 recibidos por el Estado Miembro informador.
Ante todo, una estimación detallada del periodo medio de desplazamiento es de vital importancia para indicar el volumen actual de la mano de obra representada por el desplazamiento. Esto también podría ser útil para la administración tributaria si la gente permanece más de 183 días al año trabajando como trabajadores desplazados, ya que los trabajadores pagarán impuestos sobre rentas personales en el Estado Miembro anfitrión a partir de este periodo.
Los motivos y el impacto del desplazamiento intracomunitario
Principales hallazgos
¿Qué es lo que hace tan atractivos a determinados Estados Miembro y sectores de actividad para los empresarios extranjeros que contratan sus servicios a través del desplazamiento? O por el contrario, ¿está el desplazamiento más orientado por la demanda? Se pueden establecer una serie de factores de empuje y atracción. Desde una perspectiva del receptor, algunos motivos posibles podrían ser los costes laborales (en términos del nivel salarial y de las contribuciones a la seguridad social), la escasez de trabajadores y la demanda de una mayor flexibilidad laboral. Desde una perspectiva del que envía, algunas razones posibles son mayores beneficios y salarios tanto para empresarios como para sus trabajadores desplazados así como diferencias en oportunidades de empleo entre los Estados Miembro que envían y que reciben.
A menudo se consideran a las diferencias en los costes laborales entre los Estados Miembro como el motivo principal para el uso del desplazamiento. Sobre la base de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores (Directiva 96/71/CE) los empresarios extranjeros que externalizan sus servicios a través del desplazamiento intracomunitario deben respetar una parte central de términos y condiciones de empleo que se aplican en el Estado Miembro anfitrión. En cualquier caso, estos salarios (mínimos) serán en muchos casos inferiores en comparación con el salario medio que están ganando los trabajadores nacionales. Como resultado de ello, la Directiva existente tiene una brecha salarial estructural integral entre los trabajadores desplazados y los locales. Además, el trabajador desplazado (y su empleador) está exento del pago de contribuciones a la seguridad social en el Estado Miembro anfitrión durante un periodo de desplazamiento por un máximo de 24 meses. Por lo tanto, la persona desplazada no está sujeta al sistema de seguridad social del Estado Miembro anfitrión sino al del Estado Miembro de origen. Esto también implica que el trabajador paga las contribuciones a la seguridad social en el Estado Miembro de origen. Los Estados Miembro anfitriones que están caracterizados por una brecha fiscal (es decir, la diferencia entre el coste salarial para el empresario y el salario neto del trabajador) que es mayor que la del Estado Miembro de origen, tendrá una desventaja competitiva y fiscal en esta área en el caso de un desplazamiento intracomunitario. En cualquier caso, los costes laborales constituyen solo un aspecto que determinará la ventaja o desventaja de las empresas nacionales y extranjeras. Otros aspectos son las diferencias en los impuestos corporativos así como diferencias en el conocimiento y capacidades que poseen las empresas y sus trabajadores.
Es discutible hasta qué punto el desplazamiento de trabajadores intracomunitario supone un riesgo real. El hecho de que el desplazamiento intracomunitario suponga menos del 1 % del empleo total en los Estados Miembro, hace muy cuestionable que el desplazamiento laboral constituya una amenaza real para los Estados Miembro anfitriones. También dado que la provisión de servicios a través del desplazamiento es únicamente temporal. En cualquier caso, los trabajadores domésticos que trabajan en sectores intensivos en mano de obra, tal como el sector de la construcción, la industria cárnica y el sector de transporte, se pueden considerar sensibles a los efectos del desplazamiento. El hecho de que los sectores intensivos en mano de obra sean también sensibles en el precio provoca una presión añadida sobre los costes laborales. No obstante, el desplazamiento de los puestos de trabajo nacionales formales por el trabajo no declarado es probablemente mucho mayor que el desplazamiento, aunque el desplazamiento es mucho más visible gracias a las estadísticas disponibles.
Las cifras más recientes en Bélgica muestran una imagen de un mercado empresarial dual en el sector de la construcción, en el que los grandes contratistas belgas se benefician del uso del desplazamiento por un lado, a través de sus beneficios y superávit operativo, mientras que los subcontratistas belgas (es decir, PYMES menores) se ven superados por la oferta en el mercado por el otro lado. Además, pese al incremento importante del número de trabajadores desplazados en términos absolutos y de los efectos del desplazamiento en algunos Estados Miembro, la facturación y el valor añadido de las empresas de construcción local en la “mayoría” de los Estados Miembro anfitriones ha seguido incrementándose así como las contribuciones recaudadas a la seguridad social, influidas principalmente por la evolución positiva de las inversiones en construcción.
Por último, el desplazamiento no debería ser considerado como problemático. También presenta ventajas. Se puede considerar como un complemento a los trabajos realizados por trabajadores nacionales en caso de una demanda de mano de obra mayor que la oferta (es decir, escasez de mano de obra). Desde la perspectiva del que envía, el desplazamiento podría ser una herramienta útil para incrementar el comercio, el empleo y mayores ingresos domésticos.
Motivos e impacto del desplazamiento: conclusiones y recomendaciones
El orden de importancia de los factores de atracción y empuje del desplazamiento intracomunitario es una cuestión de investigación en sí mismo que debería seguir siendo examinada. ¿Se utiliza el desplazamiento de forma principal debido al coste de la mano de obra o constituye también una forma para incrementar la flexibilidad de la mano de obra o una demanda de trabajadores disponibles, o desempeñan un papel quizá otros motivos? En cualquier caso, se debería reconocer que el uso del desplazamiento también presupone frecuentemente una demanda de contratistas localizados en el Estado Miembro anfitrión.
Acciones para luchas contra el dumping social y el fraude
Principales hallazgos
Se debería realizar una clara diferenciación entre los términos del dumping social y el fraude social. El término dumping, así como dumping social, que se refiere originariamente al desmantelamiento o debilitamiento de las reglas pero no su evasión. Desde entonces, el término ha sido “contaminado” usándolo también para referirse al fraude social. Parece lógico diferenciar entre los dos términos. La reciente Directiva de aplicación que tiene que ser transpuesta a la legislación nacional para mediados de 2016 debería ser una herramienta útil para luchar contra el fraude social a través del desplazamiento. El debate sobre dumping social a través del desplazamiento se refiere a la aplicación del Reglamento (CE) N.º 883/2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social y la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores (Directiva 96/71/CE) y su posible reforma
El hecho de que las diferencias en los salarios y en las contribuciones a la seguridad social pueda provocar un dumping social como resultado de una “coordinación a nivel de la UE demasiado débil” también se podría solucionar a nivel nacional. Por ejemplo, Francia ha introducido algunas medidas (desproporcionadas) a través de la “Loi Macron”[3] y la “Cláusula Molière”[4]. Las partes interesadas del sector de la construcción (en 2015) y el sector de transporte (en 2016) han finalizado un plan para una “competición justa”. Además, las diferencias en la brecha salarial entre los Estados Miembros que envían y que reciben trabajadores desplazados podría provocar la conclusión de que la solución de una desventaja potencial competitiva se basa en contribuciones reducidas a la seguridad social. Esta reducción podría provocar una posición competitiva mejor en comparación con los trabajadores extranjeros, aunque al mismo tiempo, también podría provocar una carrera hacia la “guerra de suelos arancelarios” a la que uno podría incluso llamar dumping social organizado por el gobierno que supone un riesgo para la financiación de la seguridad social.
Acciones para luchar contra el dumping social y el fraude: conclusiones y recomendaciones
Los interlocutores sociales desempeñan un papel importante para evitar la segregación futura y la información de trabajadores desplazados sobre sus derechos y obligaciones sociales. Además, se debería evitar el diálogo social a nivel empresarial, sectorial, nacional y europeo y se deberían afrontar posibles riesgos de dumping social, fraude social y desplazamiento de trabajadores.
La legislación a todos los niveles debería hacerse más consistente, más aplicable, menos compleja y ser más aplicable para luchar contra aquellas empresas que utilizan el desplazamiento como un medio para la competición desleal. Esta es una condición vital para seguir recogiendo los beneficios que el desplazamiento tiene que ofrecer y luchar contra la minoría que juega sucio.
Conclusiones y recomendaciones generales: el impacto del desplazamiento intracomunitario sobre el transporte de mercancías por carretera constituye todavía un punto ciego.
El enfoque multidisciplinar de la conferencia que reúne puntos de vista económicos, políticos y legales, ha demostrado su valor añadido obteniendo una visión y entendimiento mejores del tamaño real e impacto del desplazamiento intracomunitario. Además, se puso de manifiesto que la validación de los datos sobre desplazamiento recopilados tanto a nivel europeo como nacional, así como la amplia diseminación del mismo a expertos y practicantes se debería convertir en una prioridad en el futuro cercano.
En relación con el transporte de mercancías por carretera, las cifras indican un importante trabajo de reasignación hacia los “nuevos” Estados Miembro. Estos Estados Miembro asumen una parte importante del transporte internacional de mercancías, lo que supone menos en el caso del transporte nacional. En cualquier caso, algunos mercados de transporte nacionales se enfrentan de forma importante con el “cabotaje” (es decir, situaciones importantes en el que un camión extranjero realiza entregas nacionales en el territorio de un Estado Miembro de la UE justo después de un viaje internacional desde otro Estado Miembro o desde un país fuera de la UE). La tasa de penetración de cabotaje (es decir, el porcentaje de cabotaje sobre el transporte nacional total, en el que el transporte nacional total supone la suma del transporte nacional (por cuenta propia y ajena) y el cabotaje), constituye un indicador interesante para medir el riesgo de desplazamiento de trabajadores nacionales. La tasa de penetración de cabotaje para el transporte por cuenta propia y ajena para los países del UE-28 asciende al 3,1 % en 2015. Bélgica (10 %), Austria (7,6 %), Francia (7,1%) y Luxemburgo (7,1 %). Estos países son los Estados Miembros con mayor penetración. Todavía está abierto si estos resultados pueden ser explicados por un número creciente de trabajadores desplazados empleados en el sector del transporte.
Las presentaciones de expertos legales y partes interesadas en la conferencia pusieron de manifiesto que debido a la naturaleza sumamente móvil del trabajo en el sector del transporte por carretera, la implementación de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores plantea cuestiones y dificultadas legales concretas. Además, no siempre está claro que los conductores de camiones se deberían considerar como trabajadores desplazados. Esto hace muy difícil cuantificar el número de conductores de camiones desplazados. Demuestra que existe una clara necesidad de ajustar la aplicación de las reglas de desplazamiento a lasespecificidades del sector de transporte por carretera a través de la legislación sobre transporte por carretera. Los participantes en el seminario concluyeron que sería muy útil un seminario de seguimiento sobre desplazamiento intracomunitario con un foco exclusivo en el sector del transporte para seguir discutiendo las cifras disponibles así como el marco legislativo.
Un mes después de nuestra conferencia, se presentó una propuesta por la Comisión Europea para modificar un número de disposiciones europeas que también tienen implicaciones importantes sobre el desplazamiento de trabajadores (véase Propuesta para la modificación de la Directiva 2006/22/CE en relación con los requisitos de aplicación y el establecimiento de reglas específicas en relación con la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para conductores desplazados en el sector del transporte por carretera). Para el transporte internacional, la Comisión Europea está proponiendo que se considere a los conductores como trabajadores desplazados si pasan al menos 3 días de un determinado mes en el territorio de un Estado Miembro. Todas las operaciones de cabotaje serán consideradas como desplazamiento de trabajadores desde el día 1, con independencia de su duración. En relación con el cabotaje, las reglas actuales de la UE permiten 3 operaciones de cabotaje dentro del plazo de 7 días de entrega internacional. La propuesta de la Comisión plantea operaciones de cabotaje ilimitadas en el plazo de 5 días de entrega internacional. El hecho de que la Comisión Europea haya lanzado esta propuesta confirma nuestra convicción de un seminario de seguimiento tendría sus ventajas.
[1]El Documento Portable (PD - Portable Document, en inglés en el original) A1 es una declaración formal sobre la legislación aplicable en materia de seguridad social.
[2]http://travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/prestations_de_services_internationales_2015_-_valide.pdf
[3]Esta ley recoge la aplicación del salario mínimo francés en el sector del transporte y se aplica también al cabotaje y a todas las operaciones internacionales de transporte (excluyendo el tránsito). Establece la aplicación estricta y requerimientos administrativos, incluyendo una obligación de establecer un representante en el territorio francés, responsable de mantener los registros de trabajo y las nóminas de los trabajadores desplazados con objeto de control durante los 18 meses siguientes a la fecha de la última situación de desplazamiento. La ley entró en vigor el 1 de julio de 2016.
[4]Recientemente, algunas regiones y ciudades francesas han introducido una cláusula en virtud de la cual los trabajadores en lugares de construcción establecidos públicamente también deben hablar francés. Se conoce como la cláusula Molière y requiere que los trabajadores entiendan y hablen francés de modo que puedan aprender las reglas sobre seguridad en el puesto de trabajo.