EZA MAGAZINE

En la carretera. Aspectos económicos y legales del sector de transporte por carretera en Europa

En las presentaciones en la conferencia EZA/HIVA de abril de 2017 sobre el desplazamiento intracomunitario se puso de manifiesto que, debido a la naturaleza extremadamente móvil del trabajo en el transporte por carretera, la implementación de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores planteó cuestiones legales específicas y dificultades en este sector. Se concluyó que un seminario de seguimiento centrado exclusivamente en el sector del transporte sería muy útil para discutir más en detalle las cifras disponibles, así como la complejidad legal del sector. Un mes después de esta conferencia, la Comisión Europea presentó el denominado “Paquete de movilidad”. Este paquete consiste en diversas propuestas legislativas. Una de ellas es la propuesta para modificar los Reglamentos 1071/2009 y 1072/2009 con objeto de luchar eficientemente contra las empresas buzón y el cabotaje ilegal. Además, la propuesta de revisar la legislación social de la UE en el transporte por carretera debería tener impacto sobre las condiciones de trabajo de los conductores. En relación con el desplazamiento de trabajadores en el sector del transporte por carretera, la propuesta para modificar la Directiva 2006/22/CE establece reglas específicas que prevalecen sobre las disposiciones relevantes de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores y de su Directiva de aplicación. El anuncio de esta propuesta reforzó la necesidad de organizar una conferencia sobre el sector del transporte de mercancías por carretera.

El 26 de marzo de 2018 HIVA organizó la conferencia “En la carretera. Aspectos económicos y legales del sector de transporte por carretera en Europa” en colaboración con el Centro Europeo para los Asuntos de los Trabajadores (EZA) y con el apoyo financiero de la Unión Europea y en colaboración con ACV – CSC Transcom. Cerca de 170 personas se inscribieron en la conferencia, que se celebró en el Auditorium Dom Helder Camara en el edificio de Bruselas de ACV-CSC, de los cuales más de 100 miembros eran miembros del sindicato de transporte ACV-CSC Transcom. A continuación, ofrecemos un resumen de los puntos fuertes de la conferencia. Para información más detallada, remitimos a las presentaciones publicadas en la página web de HIVA:

https://hiva.kuleuven.be/nl/nieuws/nieuwsitems/Conference-On-the-road-Economic-and-legal-aspects-of-the-road-transport-sector-in-Europe-presentations  

Breve resumen del contenido de las presentaciones

En la conferencia se discutió la dimensión social del marco legislativo actual, así como la reciente propuesta de la Comisión Europea, confrontando la investigación con la opinión y la ambición de las partes interesadas y de los creadores de políticos. Una evaluación ex post de la legislación social concluyó que la falta de claridad de determinadas provisiones legales o la dificultad para implementar y aplicarlas, provocó una implementación no homogénea en la UE y un riesgo potencial de fragmentación del mercado interno. Además, a veces parece que peligran la salvaguarda de las condiciones de trabajo y una competencia justa. Esto se debe en parte a la existencia de empresas buzón y de falso autoempleo dentro del sector del transporte. Otras deficiencias de las reglas afectan al hecho de que las disposiciones sobre cabotaje no son específicas en determinados puntos y provocan diferencias en las prácticas de los Estados Miembro. Por último, existen niveles diferentes de control por parte de los Estados Miembro, en especial en el establecimiento estable y en las operaciones de cabotaje ilegal.

D. Jean-Michel Crandal (ex Subdirector de Trabajo y Asuntos Sociales y ex Experto de alto nivel del Ministerio Francés de Transporte) presentó un resumen exhaustivo del marco legal. Además, los Profesores Jozef Pacolet y Frederic De Wispelaere (HIVA – KU Leuven)[1] ofrecieron un resumen sobre las estadísticas disponibles en el sector de transporte de mercancías por carretera, centrándose en Bélgica. Roberto Parrillo (CSC-Transcom) destacó los problemas a los que se enfrentan los trabajadores en el sector.

Varios estudios ofrecieron información sobre la evaluación de impacto preparada por la Comisión Europea sobre el marco legal actual (escenario de referencia) y las posibles opciones futuras de políticas. Esta evaluación del impacto provocó el anuncio del “Paquete de movilidad”. Frederik Rasmussen (DG MOVE) presentó en la sesión matutina el contenido y los objetivos del paquete. Adicionalmente, Achilleas Tsamis (Ricardo) presentó en la sesión vespertina lecciones desde la valoración de la legislación europea sobre el transporte por carretera.

La ponencia de apertura de Kris Peeters (Viceprimer Ministro belga y Ministro de Empleo, Economía y Asuntos de los Consumidores a cargo del comercio exterior) se centró sobre todo en la revisión de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores y los “lex specialis” en el transporte por carretera. La Profesora Barbara Palli (Universidad de Lorena) y el Profesor Mijke Houwerzijl (Universidad de Tilburgo) discutieron más detalladamente sobre la complejidad legal del desplazamiento en el sector del transporte. Además, Hilaire Willems (Servicio Público Federal Belga de Empleo, Trabajo y Diálogo Social) presentó algunos problemas cuando se aplica un ‘lex specialis’ en el transporte por carretera.

Hilaire Willems y Bart Stalpaert (Oficina de Seguridad Nacional Social) discutieron sobre el tema del fraude social transfronterizo y del dumping social en el sector belga de transporte por carretera. Los Profesores Jozef Pacolet y Frederic De Wispelaere presentaron y recopilaron estadísticas sobre el grado en el que las empresas buzón y el fraude social transfronterizo constituyen una amenaza real.[2] Por último, Philippe De Backer (Secretario de Estado Belga para la Lucha contra el Fraude Social) presentó en una ponencia final los esfuerzos para combatir el fraude social transfronterizo y el dumping social. Claude Rolin, miembro del Parlamento Europeo y ex Secretario General del sindicato ACV-CSC finalizó la conferencia destacando los esfuerzos del Parlamento Europeo para mejorar las regulaciones sobre el desplazamiento y ahora también sobre el sector del transporte por carretera, ya que los creadores de políticas se enfrentan a situaciones reales de explotación.

Por último, durante un panel-discusión, Philippe Degraef (Febetra), Lode Verkinderen (Transport en Logistiek Vlaanderen), Cristina Tilling (Federación Europea de Trabajadores de Transporte), Slawomir Adamczyk (Solidarność -Polonia) y Ricardas Garuolis (Sindicato Lituano de Conductores de Camiones ‘Solidarumas’) presentó su opinión desde una perspectiva de los trabajadores o empresarios. El panel-debate ilustró que, en los nuevos Estados Miembro, los sindicatos se enfrentan al creciente desafío del dumping social desde países no de la UE, la competencia de las empresas buzón de los antiguos Estados Miembro, las dificultades e incluso la falta de voluntad de combatir a las empresas buzón y del fraude social y por último el riesgo de la explotación real de los trabajadores.

La conferencia ilustró que las diferentes amenazas de uso indebido son bien conocidas, pero que se han creado una serie importante de reglamentos (europeos) para evitarlas. Además, existe una “ambición mayoritaria” por parte de la Comisión Europea para seguir mejorando el marco legal (al menos ocho reglamentos se discuten dentro del “Paquete de movilidad”). El principal problema sigue siendo el cumplimiento. Entre el sueño de una competencia justa y las condiciones de trabajo en el sector, y la realidad del dumping social[3], o incluso el fraude y la explotación, no existen ni siquiera leyes, dado que el principal problema parece ser la aplicación de la legislación actual.

Algunas estadísticas sobre el transporte de mercancías por carretera en la UE

Alemania, España y Polonia dominaron en 2016 el transporte por carretera europeo, medido en toneladas-km totales. Realizando una distinción entre el transporte de mercancías por carretera nacional e internacional, se descubrieron grandes diferencias entre los Estados Miembro. El transporte nacional explica principalmente la elevada tasa de Alemania en el transporte por carretera europeo total. Sin embargo, en términos de toneladas-km, Polonia es de lejos el mayor país transportador internacional. Durante la última década hemos presenciado un considerable giro hacia el este en las actividades de transporte internacional, sobre todo por el resultado de la ampliación de la UE y del proceso de liberalización del transporte de mercancías por carretera. La cuota de la UE-15 en el transporte internacional total se redujo considerablemente durante la última década desde el 57% de toneladas-km totales hasta el 39% de toneladas-km totales en 2016.

El debate político actual se centra mucho en el uso y en el uso indebido del cabotaje. El cabotaje implica el transporte de mercancías realizado en el país A por transportistas registrados en el país B. De esta forma, desde el punto de vista del transportista, el cabotaje se considera como transporte internacional. Sin embargo, desde el punto de vista de los movimientos de mercancías, se podría considerar como transporte nacional. El cabotaje representó “solo” el 2,1% de toneladas-km totales realizadas por los transportistas en 2016. La reducida cuota relativa de cabotaje no puede ser una sorpresa ya que todavía existe una regulación general “proteccionista” en vigor que limita las operaciones de cabotaje dentro de la zona UE. En especial, el artículo 8 del Reglamento (CE) N.º 1072/2009 establece que cada transportista está autorizado para realizar hasta tres operaciones de cabotaje dentro de un periodo de siete días comenzado por el día después de la descarga del transporte internacional.

Polonia, Rumanía y Bulgaria fueron los mayores proveedores de cabotaje en términos de toneladas-km en 2016. Un tercio de todas las actividades de cabotaje fue realizado por operadores polacos. Alemania es de lejos el principal país en el que se desarrolla el cabotaje (43% de las operaciones totales de cabotaje), seguido por Francia (25% de las operaciones totales de cabotaje). Más de dos tercios del cabotaje UE se realiza en estos dos países. En cualquier caso, es más útil calcular la tasa de penetración de cabotaje que representa la cuota de mercado de transportistas. Mientras que existe una actividad de cabotaje notablemente mayor en la actualidad que en el pasado, la cuota de transportistas extranjeros en las operaciones de transporte nacional totales es solo del 4%. La cuota de las empresas extranjeras de transporte de mercancías por carretera en las actividades nacionales totales de transporte es la mayor en Bélgica (12%), Luxemburgo (9,3%), Francia (8,1%), Austria (8,0%) y Alemania (6,5%). Estos cálculos demuestran que el cabotaje se concentra fuertemente en pocos países de Europa Occidental.

“El cambio” y la amenaza de las empresas buzón

Las empresas de transporte de Europa Occidental podrían haberse beneficiado de la ampliación de la UE para crear una filial en un nuevo Estado Miembro. Especialmente, las diferencias en costes laborales y en impuestos/costes de seguridad social podría ser un motor importante. Utilizando la base de datos Orbis de Bureau van Dijk, fue posible buscar y comparar información empresarial entre países. La base de datos nos ayudó a aprender más sobre las estructuras de propiedad de las empresas de transporte, ofreciendo un resumen completo de las filiales (extranjeras) y de los accionistas.

Encontramos que solo el 0,2% de las empresas de transporte de mercancías por carretera tienen una o más filiales en otros Estado Miembro en 2016. En cualquier caso, en términos de facturación y de trabajadores, la cuota de empresas de transporte de mercancía por carretera con una filial extranjera es mucho más elevada en total. Además, el 2,7% de las empresas de transporte de mercancía por carretera cuentan con un accionista de otro Estado Miembro de la UE-28 y el 2,5% tienen mayoría extranjera.

El mayor número con diferencia de empresas de transporte de mercancías por carretera con un accionista extranjero están situadas en el Reino Unido. Cerca del 60 % de las empresas de transporte de mercancías por carretera con un accionista extranjero están situadas en el Reino Unido. Estas empresas representan el 13,5% del total de las empresas de transporte de mercancías por carretera situadas en el Reino Unido. Es decir, aproximadamente una de cada tres empresas de transporte de mercancías por carretera situadas en Luxemburgo tienen un accionista extranjero. El cambio a nuevos Estados Miembro como Rumanía y Eslovaquia se ha convertido en una práctica popular. En términos relativos, aproximadamente una de cada diez empresas de transporte de mercancías por carretera situadas en Eslovaquia tienen un accionista extranjero. No obstante, la cuota de empresas de transporte de mercancías por carretera con un accionista extranjero en transportistas totales es mucho más reducida en el “nuevo” Estado Miembro (1,8%) en comparación con los Estados Miembro “antiguos” (3,4%). En términos absolutos, se establecen más transportistas con un accionista extranjero en un Estado Miembro “antiguo”. Estos hallazgos son completamente opuestos a la creencia generalizada, sobre todo de que las empresas se cambian sobre todo a los nuevos Estados Miembro.

En este párrafo, discutiremos sobre la prevalencia de las empresas buzón analizando más detalladamente la base de datos Orbis sobre la base de indicadores que pueden indicar usos indebidos. En primer lugar, en algunos casos existe una fuerte concentración de empresas de transporte de mercancías por carretera situadas en la misma ciudad e incluso en la misma dirección, sobre todo en Rugby (Reino Unido) y en Bratislava (Eslovaquia). En segundo lugar, un elevado porcentaje de transportistas situados en Eslovaquia y en Rumanía con un accionista extranjero muestran una cantidad muy reducida de capital disponible.

La amenaza del cabotaje (ilegal)

La percepción es que la mayoría de la actividad de cabotaje en Bélgica se realiza en 13 Estados Miembro de la UE. Esto se refuta por las estadísticas Eurostat disponibles sobre cabotaje. Las actividades (reportadas) de cabotaje en Bélgica las realizan mayoritariamente transportista de los Países Bajos (31% del total) y Luxemburgo (30%), que son dos países vecinos. La tasa de transportistas de Bulgaria (9,9%), Polonia (8,5%), Rumanía (5,5%) y Eslovaquia (5,4%), los “sospechosos habituales”, es mucho menor. Los países del Benelux (Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo) liberalizaron completamente el cabotaje en 1991 y han prolongado repetidamente este acuerdo. Esto explica la alta tasa de los Países Bajos y de Luxemburgo en las actividades de cabotaje en Bélgica.

Achilleas Tsamis demostró en su presentación que los datos oficiales a nivel de incumplimiento probablemente infravaloran el nivel de cabotaje, especialmente en algunos de los 15 países de la UE donde el nivel general de cabotaje es superior. Además, un incremento en el número de revisiones de cabotaje tiene un efecto importante sobre la reducción del cabotaje ilegal, una reducción del cabotaje ilegal superior al 60%. Por último, se espera que los cambios en la definición del cabotaje tengan diferentes impactos dependiendo del número de días. El periodo de cabotaje de 4 días con un número máximo de operaciones podría provocar una reducción de hasta el 35% de las actividades de cabotaje.

Desplazamiento de trabajadores

En esta propuesta para revisar la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores, la Comisión Europea concluyó que sería mejor que los desafíos del sector de transporte de mercancías por carretera fueran abordados por una legislación sectorial específica. El 31 de mayo de 2017, la Comisión lanzó una propuesta para adoptar un lex specialis para el desplazamiento en el transporte por carretera (véase COM (2017) 278). La Profesora Barbara Palli y el Profesor Mijke Houwerzijl discutieron los problemas de aplicar el concepto de “desplazamiento” en el sector de transporte de mercancías por carretera. Además, Hilaire Willems presentó algunos problemas posibles a la hora de aplicar un ‘lex specialis’ en el transporte por carretera.

Aplicación

En su ponencia final, Philippe De Backer concluyó que “El nuevo paquete de movilidad y la Autoridad Laboral Europea demuestran que tenemos que trabajar conjuntamente a nivel de la UE si queremos combatir el fraude social. No podemos deshacernos del dumping social, las malas conductas y las empresas buzón por nuestra cuenta. Tenemos que cooperar y tenemos que hacerlo activamente y no esperar simplemente a iniciativas europeas.”

Durante los últimos años se han adoptado diversas iniciativas a nivel belga para combatir el fraude social en el sector de transporte de mercancías por carretera. En 2015, se celebró un plan de acción sobre competencia justa en el sector entre el Secretario de Estado Belga para la Lucha contra el Fraude Social, las instituciones competentes los trabajadores y las organizaciones de empresarios. Además, se han celebrado diversos acuerdos bilaterales para la lucha contra el fraude social transfronterizo entre Bélgica y otros Estado Miembro. Los acuerdos bilaterales más recientes (octubre de 2017) se celebrarán entre Eslovaquia y Portugal. En 2015, se firmó una Recomendación del comité de ministros que pretenden mejorar la colaboración para luchar contra el fraude social y el dumping social en el Benelux. En este marco, Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo trabajarán conjuntamente contra el dumping social, el trabajo no declarado y otros tipos de fraude social. Un reciente acuerdo entre las autoridades competentes en estos tres Estados Miembro para intercambiar datos para luchar, entre otros, contra los desplazamientos ilegales (abril de 2018).

A nivel europeo, la reciente sentencia en el caso Altun (C‐359‐ 16 ECJ), concretamente que cualquier juez local pueda poner en duda (o incluso rechazar) bajo determinadas condiciones cualquier formulario A1 que haya sido ofrecido sobre la base de declaraciones falsas, supone por supuesto un paso importante para la lucha contra el fraude social.


[1] De Wispelaere, F. and Pacolet, J. (2018), Economic analysis of the road freight transport sector in Belgium within a European context. Employees and employers in ‘survival mode’, HIVA – KU Leuven, documento financiado por el Centro Europeo para los Asuntos de los Trabajadores (EZA).

[2] Véase referencia en la nota a pie de página 1.

[3] Parafraseando al escritor holandés Willem Elsschot ‘Entre el sueño y la acción están las leyes y las consideraciones prácticas’.