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Unterwegs. Wirtschaftliche und rechtliche Aspekte des Straßenverkehrssektors in Europa

Präsentationen auf der EZA/HIVA-Konferenz im April 2017 zur EU-internen Entsendung machten deutlich, dass die Umsetzung der Entsenderichtlinie aufgrund der hohen Mobilität der Arbeit im Straßenverkehr in diesem Bereich besondere rechtliche Fragen und Schwierigkeiten aufwarf. Man kam zu dem Schluss, dass ein Folgeseminar, das sich ausschließlich auf den Verkehrssektor konzentriert, sehr nützlich wäre, um die verfügbaren Zahlen sowie die rechtliche Komplexität des Sektors genauer zu diskutieren. Einen Monat nach dieser Konferenz stellte die Europäische Kommission das so genannte "Mobilitätspaket" vor. Dieses Paket besteht aus mehreren Gesetzesvorschlägen. Einer davon ist der Vorschlag zur Änderung der Verordnungen 1071/2009 und 1072/2009, um Briefkastenfirmen und illegale Kabotage wirksam zu bekämpfen. Der Vorschlag, die EU-Sozialgesetzgebung beim Straßenverkehr zu prüfen, sollte sich auch auf die Arbeitsbedingungen der Fahrer auswirken. In Bezug auf die Entsendung von Arbeitnehmern im Straßenverkehrssektor enthält der Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 2006/22/EG spezifische Vorschriften, die Vorrang vor den einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern und ihrer Durchsetzungsrichtlinie haben. Die Ankündigung dieses Vorschlags verstärkte die Notwendigkeit, eine Konferenz über den Straßengüterverkehrssektor zu veranstalten.

Am 26. März 2018 organisierte HIVA in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Zentrum für Arbeitnehmerfragen (EZA) und mit finanzieller Unterstützung der Europäischen Union und in Zusammenarbeit mit ACV-CSC Transcom die Konferenz "Unterwegs. Wirtschaftliche und rechtliche Aspekte des Straßenverkehrssektors in Europa". Rund 170 Personen meldeten sich für die Konferenz an, die im Auditorium Dom Helder Camara im Brüsseler ACV-CSC-Gebäude stattfand, von denen mehr als 100 Mitglieder der Transportunion ACV-CSC Transcom waren. Im Folgenden geben wir Ihnen einen Überblick über die Höhepunkte der Konferenz. Für weitere Informationen verweisen wir auf die auf der Webseite von HIVA veröffentlichten Präsentationen:

https://hiva.kuleuven.be/nl/nieuws/nieuwsitems/Conference-On-the-road-Economic-and-legal-aspects-of-the-road-transport-sector-in-Europe-presentations  

Kurzer Überblick über den Inhalt der Präsentationen

Die soziale Dimension des geltenden Rechtsrahmens sowie der jüngste Vorschlag der Europäischen Kommission wurden auf dieser Konferenz diskutiert, indem die Forschung der Meinung und dem Ehrgeiz von Interessengruppen und politischen Entscheidungsträgern gegenübergesetzt wurde. Eine Ex-post-Bewertung der Sozialgesetzgebung kam zu dem Schluss, dass der Mangel an Klarheit bestimmter Rechtsvorschriften oder die Schwierigkeit, sie umzusetzen und durchzusetzen, zu einer uneinheitlichen Umsetzung in der EU und zu einer möglichen Fragmentierung des Binnenmarktes führe. Darüber hinaus schienen die Sicherung der Arbeitsbedingungen und des fairen Wettbewerbs manchmal gefährdet zu sein. Dies sei teilweise auf das Vorhandensein von Briefkastenfirmen und falsche Selbstständigkeiten im Transportsektor zurückzuführen. Andere Mängel der Vorschriften beträfen die Tatsache, dass die Kabotagevorschriften in bestimmten Punkten nicht spezifisch seien und zu unterschiedlichen Praktiken in den Mitgliedstaaten geführt hätten. Schließlich gebe es unterschiedliche Kontrollmöglichkeiten in den Mitgliedstaaten, insbesondere in Bezug auf die stabile Einrichtung und die illegalen Kabotageoperationen.

Herr Jean-Michel Crandal (ehemaliger stellvertretender Direktor für Arbeit und Soziales und ehemaliger hochrangiger Sachverständiger beim französischen Verkehrsministerium) stellte einen erschöpfenden Überblick über den rechtlichen Rahmen vor. Darüber hinaus boten Professor Jozef Pacolet und Frederic De Wispelaere einen Überblick über die verfügbaren Statistiken über den Straßengüterverkehr mit Schwerpunkt Belgien (HIVA - KU Leuven).[1] Die Probleme, mit denen die Arbeitnehmer in der Branche konfrontiert werden, wurden von Roberto Parrillo (CSC-Transcom) hervorgehoben.

Mehrere Studien lieferten Beiträge für die von der Europäischen Kommission erstellte Folgenabschätzung zum aktuellen Rechtsrahmen (Basisszenario) und mögliche künftige politische Optionen. Diese Folgenabschätzung führte zur Ankündigung des Mobilitätspakets. Inhalt und Ziele des Pakets wurden von Frederik Rasmussen (DG MOVE) während der Vormittagssitzung vorgestellt. Außerdem wurden in der Nachmittagssitzung Lektionen von Achilleas Tsamis (Ricardo) über die Bewertung der europäischen Rechtsvorschriften für den Straßenverkehr vorgestellt.

Die Eröffnungsrede von Kris Peeters (Belgischer Vizepremierminister und Minister für Beschäftigung, Wirtschaft und Verbraucherfragen, verantwortlich für den Außenhandel) konzentrierte sich stark auf die Überarbeitung der Entsenderichtlinie und der 'lex specialis' im Straßentransport. Sowohl Professor Barbara Palli (Universität Lothringen) als auch Professor Mijke Houwerzijl (Universität Tilburg) diskutierten ausführlicher über die rechtliche Komplexität von Entsendungen im Verkehrssektor. Außerdem stellten Hilaire Willems (Föderaler Öffentlicher Dienst für Arbeit, Beschäftigung und sozialen Dialog) Probleme bei der Anwendung einer 'Lex specialis' im Straßentransport vor.

Das Thema grenzübergreifender Sozialbetrug und Sozialdumping im belgischen Straßenverkehrssektor wurde von Hilaire Willems und Bart Stalpaert (Nationale Sozialversicherungsanstalt) erörert. Statistiken über das Ausmaß, in dem Briefkastenfirmen und der grenzüberschreitender Sozialbetrug eine echte Bedrohung darstellen, wurden von Professor Jozef Pacolet und Frederic De Wispelaere gesammelt und dargestellt.[2] Schließlich wurden in der Schlussrede von Philippe De Backer die Bemühungen zur Bekämpfung von grenzüberschreitendem Sozialbetrug und Sozialdumping präsentiert (Belgischer Staatssekretär für die Bekämpfung von Sozialbetrug). Claude Rolin, Mitglied des Europäischen Parlaments und ehemaliger Generalsekretär der Gewerkschaft ACV-CSC schloss die Konferenz ab und unterstrich die Bemühungen des Europäischen Parlaments, die Vorschriften für die Entsendung und jetzt auch für den Straßenverkehrssektor zu verbessern, da die politischen Entscheidungsträger mit realen Ausbeutungsproblemen konfrontiert seien. 

Schließlich stellten bei einer Podiumsdiskussion Philippe Degraef (Febetra), Lode Verkinderen (Transport en Logistiek Vlaanderen), Cristina Tilling (European Transport Workers' Federation), Slawomir Adamczyk (Solidarność - Polen) und Ricardas Garuolis (Litauische Gewerkschaft der LKW-Fahrer Solidarumas) ihre Meinung aus Sicht der Arbeitnehmer oder Arbeitgeber vor. Die Podiumsdiskussion zeigte, dass die Gewerkschaften in den neuen Mitgliedstaaten auch der zunehmenden Herausforderung von Sozialdumping aus Nicht-EU-Ländern, der Konkurrenz von Briefkastenfirmen aus den alten Mitgliedstaaten, Schwierigkeiten und sogar der fehlenden Bereitschaft zur Bekämpfung von Briefkastenfirmen und Sozialbetrug und schließlich dem Risiko einer echten Ausbeutung der Arbeiter gegenüberstünden.

Die Konferenz zeigte auf, dass die verschiedenen Bedrohungen des Missbrauchs bekannt sind, dass jedoch eine Reihe wichtiger (europäischer) Regelungen installiert wurden, um diese zu vermeiden. Darüber hinaus besteht ein „überwältigender Ehrgeiz“ der Europäischen Kommission, den Rechtsrahmen weiter zu verbessern (nicht weniger als acht Verordnungen werden im Rahme des 'Mobilitätspakets' besprochen). Das Hauptproblem bleibe jedoch die Einhaltung der Vorschriften. Zwischen dem Traum von fairem Wettbewerb und den Arbeitsbedingungen in der Branche und der Realität von Sozialdumping[3] oder sogar Betrug und Ausbeutung gibt es nicht einmal Gesetze, denn das Hauptproblem scheint die Durchsetzung der geltenden Gesetze zu sein.

Einige Statistiken über den Güterkraftverkehr in der EU

Deutschland, Spanien und Polen dominierten 2016 den europäischen Straßenverkehr, gemessen in Tonnenkilometern. Durch die Unterscheidung zwischen nationalem und internationalem Güterkraftverkehr werden große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten festgestellt. Der nationale Verkehr erklärt vor allem den hohen Anteil Deutschlands am gesamten europäischen Straßenverkehr. In Tonnenkilometern ist Polen mit Abstand das größte internationale Transportland in der EU. In den letzten zehn Jahren haben wir eine bemerkenswerte Verlagerung der internationalen Transportaktivitäten nach Osten beobachtet, die hauptsächlich auf die EU-Erweiterung und den Liberalisierungsprozess des Straßengüterverkehrs zurückzuführen ist. Der Anteil der EU-15 am gesamten internationalen Verkehr ist in den letzten zehn Jahren erheblich zurückgegangen, und zwar von 57% der gesamten Tonnenkilometer im Jahr 2008 auf nur noch 39% der gesamten Tonnenkilometer im Jahr 2016.

In der aktuellen politischen Debatte wird stark auf die Nutzung und den Missbrauch der Kabotage hingewiesen. Kabotage bezeichnet den Güterverkehr, der von den in Land B zugelassenen Verkehrsunternehmern in Land A durchgeführt wird. Aus der Sicht des Verkehrsunternehmers gilt die Kabotage als internationaler Verkehr. Aus der Sicht der Warenbewegungen könnte es jedoch als innerstaatlicher Verkehr angesehen werden. Auf die Kabotage entfielen 'nur' 2,1% der von den Verkehrsunternehmen im Jahr 2016 insgesamt gefahrenen Tonnenkilometer. Der relativ niedrige Anteil der Kabotage kann keine Überraschung sein, da es immer noch eine allgemeine 'Schutz' -Verordnung gibt, die Kabotagefahrten innerhalb der EU einschränkt. Insbesondere sieht Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 vor, dass jeder Verkehrsunternehmer innerhalb von sieben Tagen, beginnend am Tag nach dem Abladen des grenzüberschreitenden Transports, bis zu drei Kabotagefahrten durchführen darf.

Polen, Rumänien und Bulgarien waren 2016 der größte Kabotageanbieter in Tonnenkilometern. Ein Drittel aller Kabotageaktivitäten wurde von polnischen Betreibern durchgeführt. Deutschland ist mit Abstand das wichtigste Land, in dem die Kabotage stattfindet (43% der gesamten Kabotageoperationen), gefolgt von Frankreich (25% der gesamten Kabotageoperationen). In diesen beiden Ländern finden mehr als zwei Drittel der EU-Kabotage statt. Es ist jedoch sinnvoller, die Kabotagepenetrationsrate zu berechnen. Dies ist der Marktanteil ausländischer Transportunternehmen an den gesamten nationalen Transportaktivitäten. Zwar ist die Kabotageaktivität heute deutlich höher als in der Vergangenheit, doch beträgt der Anteil ausländischer Spediteure an allen nationalen Beförderungen immer noch gerade mal ca. 4%. Der Anteil der ausländischen Güterkraftverkehrsunternehmen am gesamten nationalen Transportvolumen ist in Belgien (12%), Luxemburg (9,3%), Frankreich (8,1%), Österreich (8,0%) und Deutschland (6,5%) am höchsten. Diese Berechnungen zeigen, dass die Kabotage sich vor allem auf einige westeuropäische Länder konzentriert.

'Ausflaggen' und die Bedrohung durch Briefkastenfirmen

Westeuropäische Transportunternehmen haben möglicherweise die EU-Erweiterung nutzen können, um eine Tochtergesellschaft in einem neuen Mitgliedstaat zu gründen. Vor allem Unterschiede bei Arbeitskosten und Steuern/Sozialversicherungskosten könnten ein wichtiger Treiber sein. Durch die Nutzung der Orbis-Datenbank von Bureau van Dijk war es möglich, unternehmensübergreifende Informationen zu suchen und zu vergleichen. Die Datenbank half uns, mehr über die Eigentümerstrukturen von Transportunternehmen zu erfahren, indem sie einen umfassenden Überblick über (ausländische) Tochtergesellschaften und Aktionäre bot.

Wir haben festgestellt, dass nur 0,2% der europäischen Straßengüterverkehrsunternehmen 2016 in einem anderen EU-Mitgliedstaat eine oder mehrere Tochtergesellschaften hatten. In Bezug auf Umsatz und Mitarbeiter ist der Anteil der Straßengüterverkehrsunternehmen mit einer ausländischen Tochtergesellschaft insgesamt jedoch wesentlich höher. Darüber hinaus haben etwa 2,7% der Straßengüterverkehrsunternehmen einen Anteilseigner aus einem anderen EU-28-Mitgliedstaat und 2,5% eine ausländische Mehrheit.

Die mit Abstand größte Anzahl von Straßengüterverkehrsunternehmen mit einem ausländischen Gesellschafter befindet sich in Großbritannien. Rund 60% der Straßengüterverkehrsunternehmen mit einem ausländischen Anteilseigner sind in Großbritannien ansässig. Diese Unternehmen machen 13,5% aller im Großbritannien ansässigen Straßengüterkraftverkehrsunternehmen aus. Etwa jedes dritte Straßengüterverkehrsunternehmen mit Sitz in Luxemburg hat einen ausländischen Anteilseigner. Die Auswanderung in neue Mitgliedstaaten wie Rumänien und die Slowakei ist zu einer beliebten Praxis geworden. Relativ gesehen hat etwa jedes zehnte in der Slowakei ansässige Straßengüterverkehrsunternehmen einen ausländischen Anteilseigner. Dennoch ist der Anteil der Straßengüterverkehrsunternehmen mit einem ausländischen Anteilseigner an den Verkehrsunternehmern in den neuen Mitgliedstaaten (1,8%) wesentlich geringer als in den "alten" Mitgliedstaaten (3,4%). In absoluten Zahlen sind mehr Verkehrsunternehmen mit einem ausländischen Anteilseigner in einem "alten" Mitgliedstaat niedergelassen. Diese Ergebnisse sind genau das Gegenteil von dem, was allgemein angenommen wird, insbesondere, dass Unternehmen hauptsächlich in die neuen Mitgliedstaaten ausweichen würden.

In diesem Abschnitt werden wir die Prävalenz von Briefkastenfirmen diskutieren, indem wir die Orbis-Datenbank detaillierter auf der Grundlage von Indikatoren analysieren, die auf einen Missbrauch hinweisen können. Erstens gibt es in einigen Fällen eine bemerkenswert starke Konzentration von Straßengüterverkehrsunternehmen, die sich in derselben Stadt und sogar an derselben Adresse befinden, insbesondere in Rugby (UK) und Bratislava (Slowakei). Zweitens weist ein hoher Anteil von Transportunternehmen, die in der Slowakei und in Rumänien bei einem ausländischen Anteilseigner ansässig sind, nur sehr wenig verfügbares Kapital auf.

Die Gefahr der (illegalen) Kabotage

Die Wahrnemung ist, dass die meisten Kabotageaktivitäten in Belgien von EU-13-Mitgliedstaaten durchgeführt werden. Dies wird allerdings durch die verfügbaren Eurostat-Statistiken zur Kabotage widerlegt. Die (gemeldeten) Kabotageaktivitäten in Belgien werden hauptsächlich von Spediteuren aus den Niederlanden (31% insgesamt) und Luxemburg (30%) durchgeführt, bei denen es sich um zwei Nachbarländer handelt. Der Anteil der Verkehrsunternehmer aus Bulgarien (9,9%), Polen (8,5%), Rumänien (5,5%) und der Slowakei (5,4%), den "üblichen Verdächtigen", ist viel niedriger.  Die Benelux-Länder (Belgien, die Niederlande und Luxemburg) haben 1991 die Kabotage vollständig liberalisiert und dieses Abkommen wiederholt verlängert. Dies erklärt den hohen Anteil der Niederlande und Luxemburgs an den Kabotageaktivitäten in Belgien.

Achilleas Tsamis zeigt in seiner Präsentation, dass offizielle Daten über das Ausmaß der Nichteinhaltung wahrscheinlich das Niveau der Kabotage unterschätzen, insbesondere in einigen der EU-15-Länder, in denen das Kabotage-Niveau insgesamt höher liegt. Darüber hinaus hat ein Anstieg der Zahl der Kabotagekontrollen einen wichtigen Beitrag zur Verringerung der illegalen Kabotage geleistet - über 60% weniger an illegaler Kabotage. Schließlich wird erwartet, dass Änderungen der Kabotage in Abhängigkeit von der Anzahl der Tage unterschiedliche Auswirkungen haben werden - Kabotage von 4 Tagen ohne eine maximale Anzahl von Operationen könnte zu einer Verringerung der Kabotage um bis zu 35% führen. 

Entsendung von Arbeitnehmern

In dem Vorschlag zur Überarbeitung der Entsenderichtlinie kam die Europäische Kommission zu dem Schluss, dass es besser wäre, die Herausforderungen des Straßengüterverkehrs durch branchenspezifische Rechtsvorschriften zu bewältigen. Am 31. Mai 2017 hat die Kommission einen Vorschlag zur Annahme einer lex specialis für die Beförderung im Straßenverkehr (siehe COM (2017) 278) gestartet. Probleme bei der Anwendung des Begriffs „Entsendung“ im Straßengüterverkehr wurden von Professor Barbara Palli und Professor Mijke Houwerzijl erörtert. Darüber hinaus stellte Hilaire Willems mögliche Probleme bei der Anwendung einer 'lex specialis' im Straßenverkehr vor.

Durchsetzung

Philippe De Backer kam in seiner Abschlussrede zu dem Schluss, dass „Das neue Mobilitätspaket und die Europäische Arbeitsbehörde beweisen, dass wir auf EU-Ebene zusammenarbeiten müssen, wenn wir den Sozialbetrug bekämpfen wollen. Allein können wir uns nicht von Sozialdumping-, Fehlverhalten und Briefkastenfirmen befreien. Wir müssen zusammenarbeiten. Und wir müssen dies aktiv tun und nicht nur auf europäische Initiativen warten.“

In den letzten Jahren wurden auf belgischer Ebene mehrere Initiativen zur Bekämpfung von Sozialbetrug in Straßengüterverkehrsbranche eingeleitet. Im Jahr 2015 wurde zwischen dem belgischen Staatssekretär für die Bekämpfung von Sozialbetrug, den zuständigen Einrichtungen, Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen ein Aktionsplan für einen fairen Wettbewerb in dieser Branche geschlossen. Darüber hinaus werden mehrere bilaterale Abkommen zur Bekämpfung von grenzüberschreitendem Betrug zwischen belgischen und anderen Mitgliedstaaten geschlossen. Die jüngsten bilateralen Abkommen (Oktober 2017) wurden mit der Slowakei und Portugal abgeschlossen. Im Jahr 2015 wurde eine Empfehlung des Ministerkomitees unterzeichnet, die darauf abzielt, die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Sozialbetrug und Sozialdumping in den Benelux-Ländern zu verbessern. Belgien, die Niederlande und Luxemburg werden dabei gegen Sozialdumping, nicht angemeldete Erwerbstätigkeit und andere Formen des Sozialbetrugs zusammenarbeiten. Eine kürzlich zwischen den zuständigen Behörden in diesen drei Mitgliedstaaten getroffene Vereinbarung zum Austausch von Daten, um unter anderem illegale Entsendungen (April 2018) zu bekämpfen.

Auf europäischer Ebene ist das jüngste Urteil in der Rechtssache Altun (C-359- 16 EuGH), insbesondere, dass jedes A1-Formular, das aufgrund von falschen Angaben vorgelegt wurde, unter bestimmten Voraussetzungen vom örtlichen Richter in Frage gestellt (sogar abgelehnt) werden kann, natürlich ein wichtiger Schritt im Kampf gegen den Sozialbetrug.

 

 

 


[1] De Wispelaere, F. und Pacolet, J. (2018), Wirtschaftliche Analyse des Straßengüterverkehrs in Belgien in einem europäischen Kontext. Arbeitnehmer und Arbeitgeber im "Überlebensmodus", HIVA - KU Leuven, vom Europäischen Zentrum für Arbeitnehmerfragen EZA finanzierte Arbeit.

[2] Siehe Verweis auf Fußnote 1.

[3] Umformulierung des niederländischen Schriftstellers Willem Elsschot „Zwischen Traum und Handlung liegen Gesetze und praktische Überlegungen“.



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